Korab
Ekspert w spoczynku
- Dołączył
- 04.2005
- Odpowiedzi
- 580
Warszawa, dnia 15 lipca 2008 r.
L.dz. BO - 4660-16/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Wniosek
o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego
Na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku art. 15 § 1 pkt 2 z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."
wnoszę
o podjęcie uchwały wyjaśniającej
"Czy przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w myśl którego sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to - z przyczyn innych niż wymienione w § 1 pkt 1 i 2 tego artykułu - stało się bezprzedmiotowe, znajduje zastosowanie w przypadku, gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona. czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności ?"
UZASADNIENIE
Niniejszy wniosek o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wymienione w § 1 pkt 1 i 2 tego artykułu (skarżący skutecznie cofnął skargę; w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania).
Na tle stosowania powołanego przepisu - w przypadku, gdy w toku postępowania sądowego ustała bezczynność organu albowiem organ wydał akt lub dokonał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - ujawnił się problem, który doprowadził do zaistnienia dwóch rozbieżnych poglądów w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także stał się powodem sprzecznych wypowiedzi przedstawicieli piśmiennictwa. Problem ten sprowadza się do tego, czy w przypadku ustania bezczynności organu w toku postępowania sądowego dopuszczalne jest jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., czy też należy skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W myśl pierwszego z poglądów w przypadku, gdy po wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji organ ten wyda akt lub podejmie czynności, o których mowa wart. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe. Jako podstawę uznania postępowania za bezprzedmiotowe zwolennicy tego poglądu wskazują treść art. 149 p.p.s.a., który stanowi, że uwzględniając skargę na bezczynność organu sąd władny jest jedynie do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego lub podjęcia określonej czynności. Jeżeli zatem jeszcze w toku postępowania sądowego organ wydał akt lub dokonał czynności, o których mowa wart. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., skutkiem czego w bezczynności już nie pozostawał, sąd nie może zastosować trybu przewidzianego wart. 149 p.p.s.a. Konsekwencją ustania bezczynności organu po wniesieniu skargi jest bezprzedmiotowość postępowania sądowego, co stwarza podstawę do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przedstawione wyżej stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 480/06). Analogiczny pogląd prezentowany jest również m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2004 r. (sygn. akt GSK 609/04), z dnia 15 stycznia 2005 r. (sygn. akt OSK 1583/04), z dnia 10 lipca 2007 r. (sygn. akt II OSK 1342/06) i z dnia 29 listopada 2007 r. (sygn. akt II OSK 1380/07), w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2008 (sygn. akt I OSK 279/08) oraz prawomocnych postanowieniach: WSA w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2006 r. (sygn. akt I SAS/Ol 3/06), WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2007 r. (sygn. akt: II SAB/Wa 83/07 i II SAB/Wa 84/07), WSA w Gliwicach: z dnia 7 lutego 2008 r. (sygn. akt II SAS/Gl 37/07) i z dnia 20 lutego 2008 r. (sygn. akt II SAS/Gl 44/07), WSA w Lublinie z dnia 15 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SAS/Lu 90/07), WSA w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2008 r. (sygn. akt III SAS/Po 21/07).
W powołanym wyroku z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1380/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postanowienie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. "niewątpliwie należałoby wydać", jeśli organ podjął decyzję w sprawie na skutek skargi na bezczynność. W przypadku natomiast, gdy w chwili wyrokowania przez sąd pierwszej instancji postępowanie administracyjne było zawieszone należałoby uznać, że "zaistniał specyficzny stan bezczynności" uniemożliwiający sądowi zastosowanie art. 149 p.p.s.a. i powodujący konieczność oddalenia skargi.
Należy również zauważyć, iż składy orzekające, które podzielały przedstawione wyżej stanowisko podkreślały, że pogląd wskazujący na konieczność umorzenia postępowania sądowego w przypadku ustania bezczynności organu w wyniku wniesienia skargi jest "zarówno w piśmiennictwie prawniczym jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmowany" (por. postanowienie NSA z dnia 1 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 279/08) lub też sygnalizowały istnienie rozbieżności - tj. dwóch odmiennych poglądów w doktrynie (por. postanowienie WSA w Warszawie II SAB/Wa 83/07).
W piśmiennictwie aprobatę dla omawianego poglądu wyrażają m. in. S. Dauter (zob. S. Dauter [w:] S. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie II, Wolters Kluwer, 2006, s. 353, teza 12), J. P. Tamo oraz W. Chróścielewski (zob. J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 2, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 348, teza 7 i W. Chróścielewski i J. P. Tamo, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 463). Zdaniem tych autorów bezprzedmiotowość postępowania ze skargi na bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy żądanie strony objęte tą skargą zostało uwzględnione przez organ po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. W takim stanie faktycznym sąd obowiązany jest wydać postanowienie o umorzeniu postępowania sądowego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Przeciwstawny pogląd oparto na założeniu. zgodnie z którym wydanie aktu administracyjnego albo podjęcie przez organ stosownej czynności po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność powoduje ten skutek, że brak jest merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego wart. 149 p.p.s.a. Nie czyni to jednak bezprzedmiotowym postępowania sądowego i nie uprawnia do wydania przez sąd postanowienia o umorzeniu postępowania. Nie zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania "z innych przyczyn". w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., lecz wyłącznie skarga nie może zostać uwzględniona przez sąd ze względu na przewidziane dla sądu wart. 149 p.p.s.a. możliwe rozstrzygnięcia.
Powyższe stanowisko podzieliły składy orzekające m.in. : w prawomocnym wyroku• WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r. (sygn. akt II SAB/Op 13/05, opubl. : ONSAiWSA 2006/4/104), w prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r. (sygn. akt I SAS/Wa 17104), z dnia 17 października 2006 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 12106). z dnia 7 listopada 2006 r. (sygn. akt II SAB/Wa 147106), z dnia 8 stycznia 2008 r. (sygn. akt IV SAS/Wa 177107) i z dnia 6 marca 2008 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 15108). Akceptując przedstawiany pogląd WSA w Lublinie w prawomocnym wyroku z dnia 21 lutego 2008 r. ( sygn. akt III SAB/Lu 17107) zasygnalizował istnienie rozbieżności poglądów co do skutków prawnych ustania bezczynności organu w toku postępowania sądowego, natomiast WSA w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 27 marca 2008 r. (sygn. akt I SAS/Łd 61107) wskazał na "wykształcone przez orzecznictwo sądowe i doktrynę stanowisko. zgodnie z którym nie ma podstaw do umorzenia postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność organu" jeśli organ wyda żądany akt lub podejmie stosowną czynność przed zamknięciem rozprawy a skarżący nie cofnie skargi. "Także w takiej sytuacji procesowej należy rozpoznać skargę merytorycznie ( ... )".
Nadto w wyroku z dnia 7 listopada 2005 r. (sygn. akt II SAB/Op 13/05) WSA w Opolu podniósł, że wydanie przez organ żądanego aktu po wniesieniu skargi do sądu, ale przed zamknięciem rozprawy nie zwalnia sądu od zbadania zasadności skargi. W przypadku stwierdzenia, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności skarga podlega oddaleniu. W takim stanie faktycznym nie jest zasadnym uznanie postępowania sądowego za bezprzedmiotowe. albowiem przed wydaniem wyroku przedmiot zaskarżenia, którym w przypadku skargi na bezczynność jest stosunek prawny między organem a skarżącym żądającym realizacji jego uprawnienia. nie przestał istnieć. "Wydanie zaś decyzji lub podjęcie aktu. zarówno przed wniesieniem skargi. jak i w trakcie postępowania ze skargi na bezczynność jest zdarzeniem z dziedziny okoliczności merytorycznych, decydujących o zasadności lub bezzasadności skargi na bezczynność organu".
W doktrynie prawniczej poparcie dla tego poglądu wyraził T. Woś (zob. T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk. M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 462. teza 7) oraz M. Śmiałowski (por.: M. Śmiałowski, Kontrola Państwowa. wyd. Naczelnej Izby Kontroli, Rocznik LI, Nr 4(309). Lipiec-Sierpień 2006). Zwolennicy powyższego stanowiska zwracali uwagę. iż postępowanie sądowoadministracyjne ma charakter kontrolny. W sytuacji zatem. gdy przedmiot tej kontroli w momencie wnoszenia skargi istniał, to fakt, iż po wniesieniu skargi do sądu organ wykazał się aktywnością, nie oznacza, że sprawy nie było I w konsekwencji nie daje podstaw do umorzenia postępowania sądowego. Wydanie wyroku• oddalającego skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. stwierdza, iż bezczynność miała miejsce, a tylko przez podjęcie działania przez organ skarga nie zasługuje na uwzględnienie. co nie jest równoznaczne z bezprzedmiotowością w rozumieniu wart. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Przedstawiony pogląd został poddany również analizie krytycznej, m.in. przez P. Brzozowskiego w glosie do wyroku WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r. sygn. akt II SAB/Op 13/05. publ. w LEX/el 2007 nr 61206 .
W ocenie wspomnianego glosatora chybionym jest stanowisko, w myśl którego dokonanie przez organ czynności. po wniesieniu skargi na bezczynność, nie uprawnia do umorzenia postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż dla tak postawionej tezy brak uzasadnienia w przepisach ustawy p.p.s.a. Nadto pogląd ten godzi w prawo do sprawiedliwej drogi sądowej. Uznanie słuszności powyższego stanowiska prowadzi do przyznania organowi zezwolenia na dokonanie jednostronnej czynności o charakterze jurysdykcyjnym, której skutki obciążają stronę skarżącą albowiem przegrywa ona proces, a także zostaje pozbawiona możliwości otrzymania zwrotu kosztów postępowania sądowego. Konsekwencją tak określonego stanowiska - wywodzi dalej autor - może być sytuacja, w której termin do załatwienia sprawy przez organ nie będzie terminie miesięcznym, ale będzie zależeć od tego, kiedy strona zainteresowana w sprawie zdecyduje się wnieść skargę na bezczynność organu i kiedy sąd będzie mógł tę sprawę rozpoznać. Załatwienie zaś przez organ sprawy do czasu wydania wyroku i w następstwie oddalenie przez sąd skargi na bezczynność, zwolni organ od wszelkich negatywnych konsekwencji bezczynności.
Zdaniem glosatora, po wniesieniu skargi do sądu realizacja przez organ żądania skargi na bezczynność może nastąpić wyłącznie w trybie samokontroli. Powyższe wynika z faktu, że gospodarzem sprawy jest sąd, a wkroczenie przez organ administracji w sferę oddaną wyłącznej dyspozycji sądu może nastąpić tylko na zasadach określonych wart. 54 § 3 p.p.s.a. Takie działanie organu skutkuje zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Wówczas "przegraną stroną procesu jest organ, który w wyniku wniesienia skargi przez stronę usunął stan niezgodności z prawem".
Glosator podzielił pogląd, że wydanie aktu administracyjnego lub podjęcie czynności po wniesieniu skargi na bezczynność oznacza, że sąd nie będzie mógł uwzględnić skargi na zasadzie art. 149 p.p.s.a. Nie jest to jednak, w jego ocenie, podstawa do oddalenia skargi jako bezzasadnej. W wyniku aktywności organu przestanie istnieć przedmiot skargi, którym w tym przypadku jest bezczynność organu, a to stanowi "oczywistą przesłankę bezprzedmiotowości postępowania i uprawnia sąd do umorzenia postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a".
Powyższy pogląd znajduje pośrednio potwierdzenie w treści art. 201 § 1 p.p.s.a., stanowiącego podstawę zasądzenia na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej wart. 54 § 3 p.p.s.a.
Mając na względzie wagę argumentów podnoszonych zarówno na rzecz jednego, jak i drugiego stanowiska oraz zaistniałe rozbieżności w orzecznictwie sądowym w zakresie stosowania wymienionych na wstępie przepisów, wniosek
o podjęcie uchwały jest uzasadniony.
PREZES
Naczelnego Sądu Administracyjnego
(-) prof. Janusz Trzciński
k:
L.dz. BO - 4660-16/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Wniosek
o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego
Na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku art. 15 § 1 pkt 2 z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."
wnoszę
o podjęcie uchwały wyjaśniającej
"Czy przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w myśl którego sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to - z przyczyn innych niż wymienione w § 1 pkt 1 i 2 tego artykułu - stało się bezprzedmiotowe, znajduje zastosowanie w przypadku, gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona. czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności ?"
UZASADNIENIE
Niniejszy wniosek o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wymienione w § 1 pkt 1 i 2 tego artykułu (skarżący skutecznie cofnął skargę; w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania).
Na tle stosowania powołanego przepisu - w przypadku, gdy w toku postępowania sądowego ustała bezczynność organu albowiem organ wydał akt lub dokonał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - ujawnił się problem, który doprowadził do zaistnienia dwóch rozbieżnych poglądów w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także stał się powodem sprzecznych wypowiedzi przedstawicieli piśmiennictwa. Problem ten sprowadza się do tego, czy w przypadku ustania bezczynności organu w toku postępowania sądowego dopuszczalne jest jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., czy też należy skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W myśl pierwszego z poglądów w przypadku, gdy po wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji organ ten wyda akt lub podejmie czynności, o których mowa wart. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe. Jako podstawę uznania postępowania za bezprzedmiotowe zwolennicy tego poglądu wskazują treść art. 149 p.p.s.a., który stanowi, że uwzględniając skargę na bezczynność organu sąd władny jest jedynie do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego lub podjęcia określonej czynności. Jeżeli zatem jeszcze w toku postępowania sądowego organ wydał akt lub dokonał czynności, o których mowa wart. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., skutkiem czego w bezczynności już nie pozostawał, sąd nie może zastosować trybu przewidzianego wart. 149 p.p.s.a. Konsekwencją ustania bezczynności organu po wniesieniu skargi jest bezprzedmiotowość postępowania sądowego, co stwarza podstawę do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przedstawione wyżej stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 480/06). Analogiczny pogląd prezentowany jest również m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2004 r. (sygn. akt GSK 609/04), z dnia 15 stycznia 2005 r. (sygn. akt OSK 1583/04), z dnia 10 lipca 2007 r. (sygn. akt II OSK 1342/06) i z dnia 29 listopada 2007 r. (sygn. akt II OSK 1380/07), w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2008 (sygn. akt I OSK 279/08) oraz prawomocnych postanowieniach: WSA w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2006 r. (sygn. akt I SAS/Ol 3/06), WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2007 r. (sygn. akt: II SAB/Wa 83/07 i II SAB/Wa 84/07), WSA w Gliwicach: z dnia 7 lutego 2008 r. (sygn. akt II SAS/Gl 37/07) i z dnia 20 lutego 2008 r. (sygn. akt II SAS/Gl 44/07), WSA w Lublinie z dnia 15 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SAS/Lu 90/07), WSA w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2008 r. (sygn. akt III SAS/Po 21/07).
W powołanym wyroku z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1380/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postanowienie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. "niewątpliwie należałoby wydać", jeśli organ podjął decyzję w sprawie na skutek skargi na bezczynność. W przypadku natomiast, gdy w chwili wyrokowania przez sąd pierwszej instancji postępowanie administracyjne było zawieszone należałoby uznać, że "zaistniał specyficzny stan bezczynności" uniemożliwiający sądowi zastosowanie art. 149 p.p.s.a. i powodujący konieczność oddalenia skargi.
Należy również zauważyć, iż składy orzekające, które podzielały przedstawione wyżej stanowisko podkreślały, że pogląd wskazujący na konieczność umorzenia postępowania sądowego w przypadku ustania bezczynności organu w wyniku wniesienia skargi jest "zarówno w piśmiennictwie prawniczym jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmowany" (por. postanowienie NSA z dnia 1 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 279/08) lub też sygnalizowały istnienie rozbieżności - tj. dwóch odmiennych poglądów w doktrynie (por. postanowienie WSA w Warszawie II SAB/Wa 83/07).
W piśmiennictwie aprobatę dla omawianego poglądu wyrażają m. in. S. Dauter (zob. S. Dauter [w:] S. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie II, Wolters Kluwer, 2006, s. 353, teza 12), J. P. Tamo oraz W. Chróścielewski (zob. J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 2, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 348, teza 7 i W. Chróścielewski i J. P. Tamo, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 463). Zdaniem tych autorów bezprzedmiotowość postępowania ze skargi na bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy żądanie strony objęte tą skargą zostało uwzględnione przez organ po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. W takim stanie faktycznym sąd obowiązany jest wydać postanowienie o umorzeniu postępowania sądowego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Przeciwstawny pogląd oparto na założeniu. zgodnie z którym wydanie aktu administracyjnego albo podjęcie przez organ stosownej czynności po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność powoduje ten skutek, że brak jest merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego wart. 149 p.p.s.a. Nie czyni to jednak bezprzedmiotowym postępowania sądowego i nie uprawnia do wydania przez sąd postanowienia o umorzeniu postępowania. Nie zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania "z innych przyczyn". w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., lecz wyłącznie skarga nie może zostać uwzględniona przez sąd ze względu na przewidziane dla sądu wart. 149 p.p.s.a. możliwe rozstrzygnięcia.
Powyższe stanowisko podzieliły składy orzekające m.in. : w prawomocnym wyroku• WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r. (sygn. akt II SAB/Op 13/05, opubl. : ONSAiWSA 2006/4/104), w prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r. (sygn. akt I SAS/Wa 17104), z dnia 17 października 2006 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 12106). z dnia 7 listopada 2006 r. (sygn. akt II SAB/Wa 147106), z dnia 8 stycznia 2008 r. (sygn. akt IV SAS/Wa 177107) i z dnia 6 marca 2008 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 15108). Akceptując przedstawiany pogląd WSA w Lublinie w prawomocnym wyroku z dnia 21 lutego 2008 r. ( sygn. akt III SAB/Lu 17107) zasygnalizował istnienie rozbieżności poglądów co do skutków prawnych ustania bezczynności organu w toku postępowania sądowego, natomiast WSA w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 27 marca 2008 r. (sygn. akt I SAS/Łd 61107) wskazał na "wykształcone przez orzecznictwo sądowe i doktrynę stanowisko. zgodnie z którym nie ma podstaw do umorzenia postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność organu" jeśli organ wyda żądany akt lub podejmie stosowną czynność przed zamknięciem rozprawy a skarżący nie cofnie skargi. "Także w takiej sytuacji procesowej należy rozpoznać skargę merytorycznie ( ... )".
Nadto w wyroku z dnia 7 listopada 2005 r. (sygn. akt II SAB/Op 13/05) WSA w Opolu podniósł, że wydanie przez organ żądanego aktu po wniesieniu skargi do sądu, ale przed zamknięciem rozprawy nie zwalnia sądu od zbadania zasadności skargi. W przypadku stwierdzenia, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności skarga podlega oddaleniu. W takim stanie faktycznym nie jest zasadnym uznanie postępowania sądowego za bezprzedmiotowe. albowiem przed wydaniem wyroku przedmiot zaskarżenia, którym w przypadku skargi na bezczynność jest stosunek prawny między organem a skarżącym żądającym realizacji jego uprawnienia. nie przestał istnieć. "Wydanie zaś decyzji lub podjęcie aktu. zarówno przed wniesieniem skargi. jak i w trakcie postępowania ze skargi na bezczynność jest zdarzeniem z dziedziny okoliczności merytorycznych, decydujących o zasadności lub bezzasadności skargi na bezczynność organu".
W doktrynie prawniczej poparcie dla tego poglądu wyraził T. Woś (zob. T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk. M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 462. teza 7) oraz M. Śmiałowski (por.: M. Śmiałowski, Kontrola Państwowa. wyd. Naczelnej Izby Kontroli, Rocznik LI, Nr 4(309). Lipiec-Sierpień 2006). Zwolennicy powyższego stanowiska zwracali uwagę. iż postępowanie sądowoadministracyjne ma charakter kontrolny. W sytuacji zatem. gdy przedmiot tej kontroli w momencie wnoszenia skargi istniał, to fakt, iż po wniesieniu skargi do sądu organ wykazał się aktywnością, nie oznacza, że sprawy nie było I w konsekwencji nie daje podstaw do umorzenia postępowania sądowego. Wydanie wyroku• oddalającego skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. stwierdza, iż bezczynność miała miejsce, a tylko przez podjęcie działania przez organ skarga nie zasługuje na uwzględnienie. co nie jest równoznaczne z bezprzedmiotowością w rozumieniu wart. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Przedstawiony pogląd został poddany również analizie krytycznej, m.in. przez P. Brzozowskiego w glosie do wyroku WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r. sygn. akt II SAB/Op 13/05. publ. w LEX/el 2007 nr 61206 .
W ocenie wspomnianego glosatora chybionym jest stanowisko, w myśl którego dokonanie przez organ czynności. po wniesieniu skargi na bezczynność, nie uprawnia do umorzenia postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż dla tak postawionej tezy brak uzasadnienia w przepisach ustawy p.p.s.a. Nadto pogląd ten godzi w prawo do sprawiedliwej drogi sądowej. Uznanie słuszności powyższego stanowiska prowadzi do przyznania organowi zezwolenia na dokonanie jednostronnej czynności o charakterze jurysdykcyjnym, której skutki obciążają stronę skarżącą albowiem przegrywa ona proces, a także zostaje pozbawiona możliwości otrzymania zwrotu kosztów postępowania sądowego. Konsekwencją tak określonego stanowiska - wywodzi dalej autor - może być sytuacja, w której termin do załatwienia sprawy przez organ nie będzie terminie miesięcznym, ale będzie zależeć od tego, kiedy strona zainteresowana w sprawie zdecyduje się wnieść skargę na bezczynność organu i kiedy sąd będzie mógł tę sprawę rozpoznać. Załatwienie zaś przez organ sprawy do czasu wydania wyroku i w następstwie oddalenie przez sąd skargi na bezczynność, zwolni organ od wszelkich negatywnych konsekwencji bezczynności.
Zdaniem glosatora, po wniesieniu skargi do sądu realizacja przez organ żądania skargi na bezczynność może nastąpić wyłącznie w trybie samokontroli. Powyższe wynika z faktu, że gospodarzem sprawy jest sąd, a wkroczenie przez organ administracji w sferę oddaną wyłącznej dyspozycji sądu może nastąpić tylko na zasadach określonych wart. 54 § 3 p.p.s.a. Takie działanie organu skutkuje zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Wówczas "przegraną stroną procesu jest organ, który w wyniku wniesienia skargi przez stronę usunął stan niezgodności z prawem".
Glosator podzielił pogląd, że wydanie aktu administracyjnego lub podjęcie czynności po wniesieniu skargi na bezczynność oznacza, że sąd nie będzie mógł uwzględnić skargi na zasadzie art. 149 p.p.s.a. Nie jest to jednak, w jego ocenie, podstawa do oddalenia skargi jako bezzasadnej. W wyniku aktywności organu przestanie istnieć przedmiot skargi, którym w tym przypadku jest bezczynność organu, a to stanowi "oczywistą przesłankę bezprzedmiotowości postępowania i uprawnia sąd do umorzenia postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a".
Powyższy pogląd znajduje pośrednio potwierdzenie w treści art. 201 § 1 p.p.s.a., stanowiącego podstawę zasądzenia na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej wart. 54 § 3 p.p.s.a.
Mając na względzie wagę argumentów podnoszonych zarówno na rzecz jednego, jak i drugiego stanowiska oraz zaistniałe rozbieżności w orzecznictwie sądowym w zakresie stosowania wymienionych na wstępie przepisów, wniosek
o podjęcie uchwały jest uzasadniony.
PREZES
Naczelnego Sądu Administracyjnego
(-) prof. Janusz Trzciński
k:
