Wyrok z dnia 15 grudnia 1994 r.
Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie
I SA 1653/93
Ustawodawca (...) poddał ochronie nie tylko obiekty, które w sposób formalny (wpis do rejestru zabytków) zostały uznane za zabytek, ale i te, które faktycznie są zabytkami.
Pojęcie "oczywistości" zabytkowego charakteru obiektu powinno wypływać z jego cech indywidualnych, które jednoznacznie wskazują, iż jest to zabytek w rozumieniu [art. 3 ust. 2 i art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 z późn. zm.)]. Musi to być takie nagromadzenie jego cech, które łącznie wskazują na charakter zabytkowy.
ONSA-OZ 1997/2/11
144080
Dz.U.1999.98.1150: art. 3; art. 4; art. 5
Skład orzekający
Przewodniczący sędzia NSA J. Nowak (spr.) Sędziowie NSA H. Myślicka, H. Poleszak Protokolant H. Łuczak
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 1994 r. sprawy ze skargi RSP "W" w K. W. na decyzję Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 11 czerwca 1993 r. (...) w przedmiocie wstrzymania czynności zmierzających do podziału nieruchomości oznaczonej jako działki Nr 12/4 i 11/5 Księga Wieczysta (...), znajdujących się na obszarze wsi K. W.
- skargę oddala.
Uzasadnienie faktyczne
GKZ (...) utrzymał w mocy decyzję WKZ w G. (...), którą na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury wstrzymano czynności podjęte przez RSP "W" w K. W. zmierzające do podziału nieruchomości znajdujących się na obszarze wsi K. B., stanowiących oczywisty zabytek, tj. działek 12/4 i 11/5 (...).
W uzasadnieniu decyzji podano, że podstawą działania organów w sprawie jest wprowadzenie przez (...) ustawę o ochronie dóbr kultury nowego pojęcia krajobrazu kulturowego w formie ustanowionych stref ochrony konserwatorskiej (art. 5 pkt 12 cyt. ust.) jako przedmiotu podlegającego szczególnej ochronie prawnej, a także przepis art. 29 ust. 1 cyt. ustawy.
Krajobraz wsi K. B. zgodnie z opinią prof. J. B. jest w swej istocie i formie zabytkowym krajobrazem kulturowym i jako taki wymaga objęcia stosowną konserwatorską ochroną prawną. Jego wyjątkowe walory estetyczne, historyczne i funkcjonalne trwały bez mała 400 lat. Cała agrokultura (proporcja terenów uprawnych do użytków zielonych, działek siedliskowych i pasa nadmorskich nieużytków), urządzenia inżynieryjne z tym związane (system wodny, melioracyjny, w tym układ kanałów, wałów, grobli i śluz) a także geodezyjny i drogowy podział - tworzą razem unikalny krajobraz wsi ściśle związanej z tradycją przeniesioną przez osadników holenderskich osadzonych na terenie Pomorza Gdańskiego na końcu XVI wieku.
Obszar wsi K. B. stał się tematem wdrożeniowym w badaniach wartości kulturowych w cyt. ustawy. Wartości krajobrazowe i kulturowe K. B. szczegółowo omawia także "Studium konserwatorsko-ruralistyczne" opracowane przez architektów A. B. i T. M. dając w konkluzji szczegółowe wytyczne konserwatorskie do ochrony tego zabytkowego zespołu.
RSP "W" występuje z zamiarem podziału tych gruntów na mniejsze działki. Podział geodezyjny gruntów na kilkaset małych działek wskazuje na inne przeznaczenie tego terenu niż rolnicze.
W związku z tym, wbrew twierdzeniom RSP "W", znajdują tu zastosowanie przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (...), bowiem w brzmieniu art. 5 ust. 2 i 3 ww. ustawy (...) na cele indywidualne budownictwa letniskowego można przeznaczyć grunty klasy VI i Z V.
Następnie stwierdzono, że docelowe wzniesienie ogrodzeń wyodrębnionych działek spowoduje zmianę układu funkcjonalno-przestrzennego terenu, naruszy substancję zabytku rozumianego jako element składowy dziedzictwa kulturowego, co potwierdza opinia, Zarządu Ochrony i Konserwacji Zespołów Pałacowo-Ogrodowych (...). Szczególne wartości przyrodnicze i krajobrazowe tego terenu były już wcześniej uznane poprzez zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. (...). Wieś K. B. uznana została za rezerwat kulturowy zespołu ruralistycznego in situ obejmując obszar wsi i grunty w pasie o szerokości 0,5 km na północ i południe od drogi wiejskiej. Z uwagi na jej zabytkowy charakter za możliwe uznano wprowadzenie uzupełniającej zabudowy letniskowej indywidualne w ilości 30 działek w pasie opuszczonych zagród, z obowiązkiem uzgodnienia projektów architektonicznych i zasad zabudowy z WKZ w G.
W 1992 r. SRP "W" bez wiedzy i zgody WKZ dokonała podziału części gruntów i sprzedała kilkaset działek w K. B. W związku z tym naruszone zostały przepisy art. 6, art. 33 i art. 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (...) które wyraźnie określają iż działalność wpływająca na sposób zagospodarowania oraz wykorzystania gruntów może być podjęta tylko wówczas, gdy jest zgodna z ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono również, iż organ I instancji wydając decyzję stosownie do art. 28 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o ochronie dóbr kultury odstąpił od zasady określonej w art. 10 § 1 kpa mając na względzie § 2 tegoż artykułu, z uwagi na szkodę jaką mogło spowodować dokonanie podziału tych gruntów stanowiących dobro kultury.
Poza kwestią "oczywistości" zabytku WKZ w G. prowadzi postępowanie mając na celu wpisanie terenu, o którym mowa, do rejestru zabytków, zgodnie z art. 5 pkt 12 ustawy. Tym samym organ ten miał wystarczające podstawy do zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy.
Decyzję powyższą zaskarżyła do NSA RSP "W" w K. B. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury przez przyjęcie, iż zabytkowy charakter nieruchomości oznaczonej jako działka Nr 11/5 i 12/4, stanowiących własność RSP "W" w K. B. jest oczywisty
2. przepisu art. 29 ust. 1 w zw z art. 28 ust. 1 i art. 27 powołanej ustawy oraz przepisu art. 13 ustawy z dnia 17 maja 1989 prawo geodezyjne i kartograficzne (...) przez przyjęcie, iż na podstawie tych przepisów prawa organ administracyjny może decyzją administracyjną wstrzymać czynności zmierzające do podziału geodezyjnego gruntów rolnych stanowiących własność skarżącej
3. przepisu art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 marca 1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (...) w zw. z art. 461 kc przez przyjęcie, iż dokonanie przez skarżącą podziału geodezyjnego nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 461 kc stanowiącej jedną działkę na większą ilość mniejszych działek wskazuje jednoznacznie na zamianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele indywidualnego budownictwa letniskowego
4. przepisów art. 6, art. 33 i art. 46 ustawy o planowaniu przestrzennym (...) przez przyjęcie, iż przepisy te mają zastosowanie w niniejszej sprawie oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności
1) naruszenie przepisu art. 79 § 1 i 2 kpa oraz art. 10, § 1 kpa przez niedoręczenie opinii specjalistycznej (...) oraz niedopuszczenia skarżącej Spółdzielni do wypowiedzenia się co do treści opinii a przez to pozbawienie jej możliwości brania udziału w postępowaniu administracyjnym,
2) naruszenie przepisu art. 10 § 2 kpc przez uznanie, że dokonanie podziału geodezyjnego gruntu rolnego przez skarżącą uzasadnia odstąpienie przez organ administracyjny I instancji od zasady określonej w § 1 tego przepisu ze względu na niepowetowaną szkodę materialną.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto szerzej podniesione zarzuty i w konkluzji wniesiono stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę GKZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji.
Uzasadnienie prawne
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Ochronę dóbr kultury sprawują organy wymienione w art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury (...). Ochronie prawnej, przewidzianej w przepisach tej ustawy podlegają dobra kultury nie tylko te, które są wpisane do rejestru zabytków czy wchodzące w skład muzeów, bibliotek lub archiwów publicznych, ale również te, których charakter zabytkowy jest oczywisty (art. 4 pkt 3 cyt. ustawy). Obiekt ruchomy czy też nieruchomy o oczywistych cechach (charakterze) zabytkowych, jest chroniony prawnie przed zniszczeniem, uszkodzeniem czy dewastacją (art. 3 ust. 2 cyt. ustawy).
Ustawodawca w powołanych przepisach poddał ochronie nie tylko obiekty, które w sposób formalny (wpis do rejestru zabytków) zostały uznane za zabytek, ale i te, które faktycznie są zabytkami. Dlatego też przepis art. 5 pkt 3 cyt. ustawy należy interpretować w powiązaniu z przepisami ogólnymi cyt. ustawy.
Pojęcie "oczywistości" zabytkowego charakteru obiektu powinna wypływać z jego cech indywidualnych, które jednoznacznie wskazują, iż jest to zabytek w rozumieniu powołanych przepisów. Musi to być takie nagromadzenie jego cech, które łącznie wskazują na charakter zabytkowy. Dlatego też pojęcia "oczywistości" zabytku użytego w przepisie art. 5 pkt 3 cyt. ustawy nie można interpretować zawężająco, iż dla każdego w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości, bezsporny i prawny dany obiekt jest zabytkiem.
Szczegółowe badania mogą nawet i tak rozumianą "oczywistość" wykluczyć (np. falsyfikat). Czyli, pewne szczególne cechy, wskazujące na charakter zabytkowy obiektu świadczą o oczywistości charakteru zabytkowego całego obiektu.
Przedmiotowy teren funkcjonował w miejscowej tradycji jak i w źródłach historycznych jako obiekt związany ze starą, unikatową kulturą rolną, stosowaną przez osadników holenderskich. Ich działalalność datująca się od XVI wieku doprowadziła do wytworzenia na obszarze objętym między innymi zaskarżoną decyzją krajobrazu kulturowego w znaczeniu art. 5 pkt 12 cyt. ustawy (...).
Z tych względów należało uznać, iż organ w oparciu o art. 4 pkt 3 w zw. z art. 5 pkt 12 ustawy o ochronie dóbr kultury, uprawniony był do objęcia ochroną prawną przedmiotowych działek, znajdujących się na obszarze wsi K. B. Skoro tak, to WKZ mógł wstrzymać wszelkie czynności podjęte bez zachowania przepisów art. 27 cyt. ustawy (art. 28 ust. 1 pkt 1), a więc czynności zmierzających do naruszenia skomponowanego lub ustalonego tradycją układu terenowego (art. 27 ust. 2 cyt. ustawy). Zgodnie z art. 29 ust. 1 cyt. ustawy przepis art. 28 ust. 1 pkt 1 a pośrednio przepis art. 27 stosuje się również do dóbr kultury jeszcze nie wpisanych do rejestru zabytków jeśli spełniają one wymóg art. 4 pkt 3.
Powyższe rozważania czynią zbędnym odniesienie się do zarzutów skargi powołujących się na naruszenie innych ustaw poza powołaną, gdyż przedmiot sprawy, decyzja i powołane w niej przepisy odnoszą się do kwestii ochrony, dóbr kultury uregulowanych cyt. ustawą. Okoliczności towarzyszące sprawie, a wiążące się z działaniami zmierzającymi do podziału przedmiotowego obiektu, a przez to zniszczenie jego cech zabytkowych, uprawniało organ do odstąpienia od zasad określonych w art. 10 § 1 kpa.
Faktem jest, że organ dopuścił się natomiast naruszenia treści art. 10 § 3 kpa przez niedokonanie adnotacji o przyczynach odstąpienia od zasady określonej w § 1, lecz uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 207 § 2 pkt 3 kpa).
Z tych wszystkich względów NSA, na mocy art. 207 § 5 kpa orzekł jak w sentencji.
