Stypendium Unijne - Precedens

WYROK
WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 r .
(II SA/Ol 119/06)


Dz.U.00.98.1071: art. 1, art. 104, art. 105 § 1, art. 127 § 2
Dz.U.01.142.1592: art. 12 pkt 10a, art. 38 ust. 1
Dz.U.04.200.2051: zał. 2.2.
Dz.U.02.153.1269: art. 4
Dz.U.97.78.483: art. 87 ust. 2, art. 178


TEZY:


1. Przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo, że do rozpoznania sprawy stosuje się przepisy kpa, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji publicznej do rozstrzyganiu sprawy, np. „przyznaje”, „zezwala”.

2. **W sytuacji, gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

3. **Ponadto wskazać należy, że w przypadku, gdy przepisy określające szczególny tryb postępowania nie zawierają przepisu odsyłającego, w zakresie nieuregulowanym, do stosowania ogólnych przepisów kpa - właściwy organ administracji publicznej powinien zastosować uzupełniająco przepisy kpa, aby we właściwym trybie rozstrzygnąć indywidualną sprawę administracyjną.



4. System wdrażania Działania 2.2. określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 jako „Wyrównywanie szans edukacyjnych przez programy stypendialne” zakłada, że to Powiaty, jako beneficjanci środków finansowych w ramach wspierania rozwoju edukacyjnego studentów odpowiedzialne są za przygotowanie Regulaminu przyznawania stypendiów, rekrutację stypendystów, wypłatę stypendiów lub refundację kosztów. Regulamin przyznawania stypendiów unijnych jest więc jednym z elementów projektu stypendialnego mającego na celu wspieranie rozwoju edukacyjnego studentów i poza sporem pozostaje okoliczność, że Regulamin przyznawania stypendiów unijnych, jako akt prawa miejscowego stanowi akt powszechnie obowiązujący na obszarze danego powiatu.

5. *Sprawa przyznania studentowi stypendium unijnego, finansowanego ze środków działania 2.2. („Wyrównywanie szans edukacyjnych przez programy stypendialne”) Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego ma charakter dwuetapowy. Pierwszy - etap administracyjnoprawny - składający się z trzech klasycznych faz postępowania administracyjnego, rozpoczyna się złożeniem wniosku, następnie jego rozpoznaniem i kończący się wydaniem stosownego rozstrzygnięcia. Po pozytywnym rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku dochodzi do etapu drugiego, a mianowicie do zawarcia umowy cywilnoprawnej dotyczącej przekazania przyznanego stypendium.

6. *Niewątpliwie rozstrzygnięcia wydane w pierwszym etapie mają charakter władczy i jednostronny, kwalifikujący, bądź do zawarcia przyszłej umowy, bądź do negatywnego rozpatrzenia wniosku. Uwzględniając zaś okoliczność, że przedmiotowe akty podejmowane są przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej przyjąć należy, że zarówno przyznanie stypendium unijnego, jak i odmowa następuje w drodze decyzji administracyjnej; jest to bowiem sprawa indywidualna z zakresu administracji publicznej, do której mają zastosowanie zarówno przepisy kpa, jak i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

7. Żadna norma prawna, zarówno ustrojowa, materialna, jak i procesowa nie zawiera umocowania dla zarządu powiatu do działania jako organ odwoławczy; przyjąć zatem należy, że w sprawie stypendium unijnego właściwy jest tryb odwoławczy przewidziany w przepisach kpa. Tym samym stosownie do art. 127 § 2 kpa, od decyzji starosty w przedmiocie stypendium unijnego przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego.

8. Sąd Administracyjny jest uprawnionym - na podstawie art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - do odmowy zastosowania w sprawie aktu rangi podustawowej.

Wydaje się, że orzeczenie to należy ocenić szczególnie pozytywnie jako że idzie nawet dalej niż orzecznictwo NSA w sprawach funduszy strukturalnych, z tego względu że oceniając charakter prawny aktu przyznającego dotację analizuje materialny charakter tego aktu nie skupiając się wyłacznie na poszukiwaniu samej podstawy prawnej.
Takie podejście wzmacnia gwarancyjny charakter uprawnienia do odwołania i zaskarżania takiego aktu do sądów administracyjnych.

Właśnie tak!
To jest to na czym najbardziej mi zależało. Na nowo obudza się w tym wyroku duskusja, co do prawnej formy działania administracji publicznej.
Już prawie było tak, że bezwzględnie sądy przyjmowały konieczność istnienia wyraźnej podstawy materialnoprawnej upoważniającej do wydania decyzji administracyjnej, a niektóre przeciwne głosy doktryny zostały niemal zapomniane.
Po tym wyroku dyskusja powinna się ożywić...choć będzie to trudne jeśli wyrok nie będzie glosowany (wtedy może utonąć w gąszczu wielu innych).

Fajnie też, że w wojewódzkich sądach administracyjnych są tak bystrzy sędziowie jak Sędzia Marzenna Glabas - chyba najlepszy sędzia w Olsztynie.

Wymaganie wyraźnej formy wynika z uchwały NSA w sprawie pożyczki z PFRON, gdzie stwierdzono, że do przyjęcia że organ wydaje decyzję administracyjną musi istnieć wyraźna podstawa ustawowa. I z tego powodu inne składu NSA nie mogą odejść od takiej interpretacji, chyba że zostanie wydana uchwała o innej treści. Ale dobry przykład idzie oddolnie jak widać.
A co do wyraźnej podstawy prawnej dla przyjęcia kwalifikacji danego aktu jako decyzji administracyjnej to ma to sens w przypadku nakładania obowiązków na obywateli, gdzie wymóg istnienia takiej podstawy pełni funkcję gwarancyjną- zabezpiecza obywatela przed nieuprawnioną ingerencją administracji w sferę jego obowiązków.
W przypadku decyzji uprawniającej z którą mamy do czynienia w tym przypdku funkcję gwarancyjną pełni właśnie konstrukcja domniemania decyzji, gdyż zapewnia skuteczną ochronę interesu jednostki.
Co do glosowania wyroku pomysł jest wart rozpatrzenia ale trochę za niska instancja.

Widziałem ten ferment intelektualny i wybitne niepocieszenie z Uchwały II GPS 1/06 tych osób, które miały stanowiska odrębne, a trzeba przypomnieć, że to chyba pierwsza uchwała od 2004 r., która zpadła głosami w stosunku 3 do 4 - przeciwko decyzyjnej formy. Zdanie odrębne złożył m.in. sam Prezes oraz dawny Prezes [dzisiaj wiceprezes], więc było tylko kwestią czasu, kiedy zapadnie nowa uchwała [II GPS 3/06], która choćby w pewnym stopniu zdezawuuje pefronowską.
Tuataj też nie było jednomyślności, ale było z kolei wcześniejsze zabezpieczenie w postaci stosownego składu. Daltego też przed uchwałą mogłem sobie pozwolić na wyrażenie swojej opinii (4/3 pro actione) okazło się że było 5/2.
W uzasadnieniu natomiast wyroku WSA w Olsztynie przebija się poparcie dla zdania odrębnego do uchwały pefronowskiej. Tak, to był rzczywiście dobry przykład z dołu.