zalezy mi na uzasadnieniu
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 kwietnia 2019 r., II SA/Go 140/19.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 listopada 2005 r. Nr XXVII/165/05 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa położonego w Gminie stwierdza nieważność § 9 ust. 1 i § 10 ust. 2 w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności" oraz § 9 ust. 1 tiret 2, § 10 ust. 2 pkt 11, § 11ust. 1, § 13, § 14, § 15, § 16, § 17, § 18, § 19, § 20, § 21, § 22, § 23, § 24, § 25 i § 40 ust. 3 w zakresie zwrotu " a w sprawach finansowych Skarbnik Gminy" zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
"(...) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
(...)
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała uchwała Rady Miejskiej z dnia 29 listopada 2005 r. Nr XXVII/165/05 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa położonego w Gminie. Podstawę prawną uchwały stanowiły między innymi przepisy art. 35 ust. 1 i 3 SamGminU. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast art. 35 ust. 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Użycie przez ustawodawcę w powyższym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Z powyższego nie można jednak wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa również w formie katalogu otwartego. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, z którym Sąd orzekający w niniejszej sprawie się zgadza, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 SamGminU, w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 SamGminU (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, baza orzeczeń CBOIS).
Wobec powyższego, w ocenie Sądu użycie przez Radę Miejską zwrotu "w szczególności" przy określaniu kompetencji zebrania wiejskiego (§ 9 ust. 1 uchwały) oraz sołtysa (§ 10 ust. 2) stanowi istotne naruszenie prawa. Tym samym zarzuty Prokuratora w powyższym zakresie należy uznać za uzasadnione.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego § 9 ust. 1 tiret drugie zaskarżonej uchwały, w świetle którego do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór, odwołanie sołtysa i rady sołeckiej, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 36 ust. 1 SamGminU zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys – organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 SamGminU sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 SamGminU, w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie to stosowany zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 SamGminU, poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne.
Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu: z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, baza orzeczeń CBOIS). Wobec tego zarzut Prokuratora w ww. zakresie należało uznać za zasadny. Konsekwencją zaś uznania zapisu § 9 ust. 1 tiret drugie za niezgodny z prawem było stwierdzenie nieważności całego Rozdziału 4 zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Ordynacja wyborcza do wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej", obejmującego przepisy § 13, § 14, § 15, § 16, § 17, § 18, § 19, § 20, § 21, § 22, § 23, § 24 oraz § 25, dotyczące dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W ocenie Sądu, konieczne było wyeliminowanie wszystkich postanowień statutu regulujących tryb wyboru ww. organów, nawet tych, które nie dotyczyły kompetencji zebrania wiejskiego w tym zakresie, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym.
Za uzasadniony Sąd uznał również zarzut Prokuratora naruszenia obowiązujących przepisów prawa poprzez nałożenie na sołtysa w § 10 ust. 2 pkt 11 zaskarżonej uchwały obowiązku dokonywania poboru inkasa niektórych lokalnych podatków i opłat zgodnie z odrębnymi uchwałami Rady podjętymi w oparciu o przepisy szczególne.
W obowiązujących ustawach podatkowych przewidziano możliwość wykorzystywania sołtysa do poboru podatków stanowiących dochody budżetów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym podjęcie decyzji co do zarządzenia poboru podatku w drodze inkasa, określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso powierzono radom gmin w drodze aktów prawa miejscowego (uchwał). Podmioty, na które rady gmin nałożą obowiązek poboru podatku w drodze inkasa, są zobligowane do jego wykonywania. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócono uwagę na konieczność ścisłego korzystania przez organy stanowiące gmin z przyznanych im w przedstawionym zakresie kompetencji. Istnieje po stronie rady gminy uprawnienia do określenia (wskazania) inkasentów do dokonywania poboru podatków leśnego, rolnego i od nieruchomości od osób fizycznych, a także ustalenia ich wynagrodzenia (art. 6b ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, art. 6 ust. 8 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym, art. 6 ust. 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych), jednakże wskazanie inkasentów powinno mieć postać konkretnego określenia, odnoszącego się do zindywidualizowanego podmiotu – przez podanie imienia i nazwiska w przypadku osoby fizycznej. Obowiązek inkasenta do pobrania podatku i wpłacenia go we właściwym terminie do organu podatkowego wynika z przepisów dotyczących poszczególnych rodzajów podatków, które przewidują taką możliwość pobierania danego podatku w drodze inkasa i procedury ustanawiania podmiotów inkasentami. Nadanie statusu inkasenta nie wynika zatem z art. 9 Ordynacji podatkowej i samego faktu wykonywania takich czynności. Zgodnie bowiem z tym przepisem inkasentem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana do pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu.
Nie można tym samym tego podmiotu kreować w sposób abstrakcyjny, wiążąc go na przykład z pełnieniem określonej funkcji publicznej. Do tego zaś zmierza zaskarżony przez Prokuratora § 10 ust. 2 pkt 11 statutu. Innymi słowy, inkasent nie może być abstrakcyjnym, niedookreślonym jednoznacznie podmiotem, ani dla organu podatkowego, ani dla osoby uiszczającej daninę (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 227/16; wyrok NSA z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1526/06, baza orzeczeń CBOIS). Rada gminy uprawniona jest do ustalenia w drodze uchwały organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej, a w tym – stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 4 SamGminU – do określenia organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej, co czynić musi w granicach określonych przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Sformułowanie ogólnej kompetencji do pobrania podatku bądź innych opłat z odesłaniem do właściwej uchwały rady gminy, zdaniem Sądu, wykracza poza zakres ustawowej delegacji określonej w przywołanym przepisie.
Dalej, odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia prawa poprzez nałożenie w § 11 ust. 1 na sołtysa obowiązku brania udziału w sesjach Rady Miejskiej, Sąd wskazuje, że przepis art. 37a SamGminU przewiduje, iż przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, natomiast nie ma on takiego obowiązku. Zobligowanie sołtysa do uczestniczenia w sesjach Rady Miejskiej niewątpliwie narusza wskazany przepis art. 37a SamGminU, a tym samym czyni zarzut Prokuratora zasadnym.
W ocenie Sądu, nie mógł się ostać w obrocie prawnym również § 40 ust. 3 zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim przyznaje skarbnikowi gminy kompetencje do sprawowania kontroli i nadzoru nad działalnością organów sołectwa w sprawach finansowych. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 pkt 5 SamGminU w statucie jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) konieczne jest określenie zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W świetle art. 11a ust. 1 SamGminU organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta); skarbnik gminy jest natomiast wyłącznie głównym księgowym budżetu, powoływanym i odwoływanym przez radę gminy na wniosek wójta (art. 18 ust. 2 pkt 3 SamGminU).
Powierzenie zatem skarbnikowi uprawnień do kontrolowania i nadzorowania działalności organów sołectwa w sprawach finansowych, który bez wątpienia nie jest organem gminy, stoi w sprzeczności z art. 35 ust. 3 pkt 5 SamGminU.(...)".