Korab
Ekspert w spoczynku
- Dołączył
- 04.2005
- Odpowiedzi
- 580
II FPS 1/08
Niestety, mimo usilnych starań nie udało się. Za wniosek o wymierzenie organowi grzywny, o jakim mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. (za nieprzekazanie przez organ skargi do sądu) trzeba jednak zapłacić kolejny wpis - w wysokości 100 zł. Taki wniosek płynie z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r.
http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/do/doc ... 21C57B&sc=
zdanie odrębne SNSA prof. Małgorzaty Jaśkowskiej i Joanny Kabat-Rembelskiej.
Zauważyć jednak należy, że po raz kolejny Prezes NSA starał się uchronić obywateli od niekorzystnych dla nich interpretacji prawa. Te dążenie Prezesa NSA - którego wywody wielokrotnie podparte są błyskotliwą wykładnią teleologiczną, powinny (obiektywnie) spotkać się z wyrazami głębokiego szacunku i uznania (zob. też zd. odrębne do uchwały 7 NSA II GPS 1/06, czy też uchwałę 7 NSA II GPS 3/06). Mimo różnych kolei losu, ja też muszę to przyznać.
Warszawa, dnia 10 stycznia 2008 r.
Prezes
Naczelnego Sądu Administracyjnego
L.dz. BO – 4660-43/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Izba Finansowa
Wniosek
o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów
Naczelnego Sądu Administracyjnego
Na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: „p.p.s.a.”,
wnoszę
o podjęcie uchwały wyjaśniającej
1/ Czy wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jest pismem wszczynającym postępowanie w rozumieniu art. 230 § 1 i § 2 p.p.s.a., od którego pobiera się wpis sądowy ?,
2/ Czy od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., służy stronie skarga kasacyjna, czy zażalenie ?
UZASADNIENIE
Niniejszy wniosek o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy art. 55 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.
W art. 54 § 2 p.p.s.a., do którego odwołuje się wyżej przytoczony przepis, ustawodawca nakazał organowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, przekazanie tej skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Z kolei art. 154 § 6 p.p.s.a. określa, że grzywna może być wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Na tle stosowania przedstawionej wyżej instytucji prawnej ujawniły się dwa problemy, które doprowadziły do rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz sprzecznych wypowiedzi przedstawicieli piśmiennictwa. Problemy te są sygnalizowane również w pismach stron, kierowanych do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. pismo Wydziału Informacji Sądowej NSA z dnia 29 listopada 2007 r., V Inf/S 041/449/07).
Pierwszym z tych problemów jest kwestia pobierania wpisu od wniosku o wymierzenie organowi grzywny, drugim zaś zagadnienie środka odwoławczego od postanowienia wydanego w wyniku rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny.
W odniesieniu do pierwszego z wymienionych problemów składy orzekające w sądach administracyjnych zajmowały dwa przeciwstawne stanowiska. Według pierwszego z nich – od wniosku o wymierzenie grzywny organowi nie pobiera się wpisu. Pogląd ten został wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2005 r. (sygn. akt II OZ 1197/05, Lex nr 163319). Zgodnie natomiast z przeciwnym stanowiskiem – wniosek o wymierzenie grzywny podlega wpisowi. Taką opinię można odnaleźć m. in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 stycznia 2006 r. (sygn. akt OZ 1316 i I OZ 1437/05, niepubl.), z dnia 1 lipca 2005 r. (sygn. akt I OZ 668/05, niepubl.), z dnia 8 listopada 2007 r. (sygn. akt II OZ 1104/07, niepubl.), z dnia 11 października 2006 r. (sygn. akt I FZ 298/06, niepubl.), z dnia 3 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II GZ 46/07, niepubl.) oraz z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II GZ 35/07, niepubl.).
W orzeczeniu z dnia 8 grudnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a nie wszczyna nowego postępowania, odrębnego od tego zainicjowanego skargą. Postępowania wszczęte tym wnioskiem powinny być traktowane jako incydentalne (wpadkowe), ściśle wiążące się z już wniesioną skargą i wywołane zarzucaną przez stronę opieszałością organu administracji. Przyjęcie, iż wniosek z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie wszczyna odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego powoduje, że strona składająca wniosek nie ma obowiązku uiszczenia wpisu od tego wniosku.
Pogląd ten został zaaprobowany w glosie do tego postanowienia autorstwa K. Kaszubowskiego (publ. w Gdańskich Studiach Prawniczych – Przeglądzie Orzecznictwa z 2006 r., nr 2, poz. 1). Glosator wyjaśnił, że postępowanie w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. służy jedynie „ponagleniu” organu do wykonania ciążącym na nim obowiązków. Zdaniem przywoływanego autora, uznanie, iż wniosek o wymierzenie grzywny organowi wszczyna odrębne postępowanie utrudniałoby stronie realizację jej konstytucyjnego prawa do sądu. Złożenie takiego wniosku rodziłby bowiem konieczność uiszczenia wpisu i poniesienia kosztów fachowego pełnomocnika w przypadku składania skargi kasacyjnej. Sprzyjałoby to opieszałości organów administracji publicznej.
Problem skutków stwierdzenia istnienia obowiązku zapłaty wpisu został też poruszony w cytowanym piśmie Wydziału Informacji Sądowej NSA. Zwrócono w nim uwagę, że taka praktyka może być poczytana za nadmierny fiskalizm, stanowiący przeszkodę w realizacji prawa do sądu. Skarżący nie dość, że musi uiścić wpis od skargi, to jeszcze żąda się od niego opłacenia wniosku zmierzającego do przymuszenia organu do wykonania czynności, które umożliwią rozpoznanie sprawy. Wyjaśnieniem w tym względzie nie może być odwołanie się do zasady kontradyktoryjności postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż nie ma ona charakteru pełnego.
Odmienny punkt widzenia, uznający konieczność uiszczenia wpisu od wniosku z art. 55 § 1 p.p.s.a., opiera się na założeniu, że wspomniany wniosek wszczyna odrębne postępowanie sądowe, będąc wnioskiem, o którym mowa w art. 63 p.p.s.a. Stosownie do art. 64 § 3 p.p.s.a. do tego wniosku stosuje się przepisy o skardze, a więc także art. 230 § 2 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt OZ 1316/04 i I OZ 1437/05).
Poparcie dla tego poglądu wyrażają przedstawiciele piśmiennictwa, którzy podzielają tezę o odrębności postępowania zainicjowanego wnioskiem z art. 55 § 1 p.p.s.a. Należą do nich m. in. W. Chróścielewski i J. P. Tarno. W opinii wspomnianych autorów, dla rozstrzygnięcia, który wniosek wszczyna nowe postępowanie przed sądem administracyjnym miarodajne jest następujące kryterium: inicjowanie przez wniosek postępowania przed sądem w sytuacji, gdy skarga do sądu nie została jeszcze złożona lub nie została jeszcze przekazana przez organ administracji publicznej. W takim ujęciu wniosek o wymierzenie grzywny organowi podlegałby zaliczeniu do grupy wniosków wszczynających postępowanie sądowoadministracyjne (zob. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wydanie II, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 467).
Zauważyć należy, że zwolennicy poglądu o odrębności postępowania wszczętego wnioskiem z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie rozważają w ogóle funkcji tego przepisu, którą jest przymuszenie organu do przekazania sądowi już wniesionej skargi. Innymi słowy nie udzielają odpowiedzi na pytanie, czy może być sprawą odrębną środek mający na celu wyłącznie usunięcie obstrukcji organu, hamującej rozpoznanie sprawy zasadniczej, której przedmiotem jest kontrola legalności konkretnego aktu administracyjnego. Negatywną odpowiedź na tak postawione pytanie udzielono w piśmiennictwie (zob. P. Brzozowski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06, publikowana w Lex/el. 2007 r.).
Nie rozważają również omawianego przepisu z punktu widzenia wykładni celowościowej, z którą wiążą się kolejne pytania, w tym m.in., czy wolą ustawodawcy było stworzenie konstrukcji zmuszającej stronę do uiszczenia dwóch wpisów (jednego od skargi, drugiego od wniosku o wymierzenie grzywny) oraz czy tak rozumiana konstrukcja art. 55 § 1 p.p.s.a. nie wprowadzałaby zbyt daleko idących ograniczeń prawa jednostki do sądu.
Przechodząc do drugiego zagadnienia, a mianowicie rozbieżności orzecznictwa w kwestii środka odwoławczego od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., należy zwrócić uwagę, że za skargą kasacyjną opowiadają się składy orzekające, które zakładają odrębność postępowania prowadzonego w trybie tego przepisu, a za zażaleniem te składy, które uważają, że postępowanie ma charakter wpadkowy.
Już sam przebieg linii podziału budzi niepokój wynikający z wątpliwości, czy odrębność, bądź brak odrębności postępowania, jest okolicznością istotną z punktu widzenia art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. Będzie o tym mowa niżej.
W każdym razie znak równości, między rzekomą odrębnością postępowania a skargą kasacyjną jako środkiem odwoławczym od postanowienia zapadłego w tym postępowaniu, stawiają składy orzekające w wymienionych wyżej orzeczeniach, opowiadających się za koniecznością pobrania wpisu sądowego, a także m.in. w postanowieniach: z dnia 5 lipca 2006 r. (sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA z 2006 r., nr 6, poz. 156), z dnia 30 sierpnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 683/06, Lex nr 266465), z dnia 29 września 2006 r. (sygn. akt II OSK 1565/06, Lex nr 237137), z dnia 10 sierpnia 2005 r. (sygn. akt I OZ 803/05, Lex nr 238555), z dnia 1 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II OZ 212/05, niepubl.), z dnia 2 października 2007 r. (sygn. akt II OZ 859/07, niepubl.) oraz z dnia 16 listopada 2007 r. (sygn. akt II OZ 1164/07, niepubl.).
Stanowisko, według którego od postanowienia w przedmiocie wymierzenia grzywny organowi przysługuje zażalenie, jest prezentowane w postanowieniu, w którym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o braku podstaw do pobierania wpisu od wniosku o wymierzenia grzywny (postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II OZ 1197/05). Ponadto wyraźnie za tym poglądem wypowiedział się Sąd w postanowieniu z dnia 7 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II GZ 101/07, niepubl.) i z dnia 13 marca 2007 r. (sygn. akt GZ 31/07, Lex nr 232365).). Podobną ocenę prawną wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 21 listopada 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 343/05, Lex nr 199545).
Do przywołanych orzeczeń trzeba dodać jeszcze postanowienia, w których Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie nie wypowiedział się wyraźnie w spornej kwestii, ale rozpatrzył merytorycznie zażalenia stron. Wśród takich orzeczeń można wymienić postanowienia: z dnia 29 września 2005 r. (sygn. akt I OZ 360/05, Lex nr 164153), z dnia 6 stycznia 2006 r. (sygn. akt II OZ 1364/05, niepubl.) oraz z dnia 25 września 2007 r. (sygn. akt I OZ 683/07, niepubl.).
W piśmiennictwie aprobatę dla powyższego stanowiska wyrażają m. in. A. Kabat (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie II, WoltersKluwer, 2006, s. 145, teza 3) oraz T. Woś (zob. T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 260).
Nie wymaga szerszego uzasadnienia, że usunięcie wątpliwości co do rodzaju środka odwoławczego przysługującego od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest pilną koniecznością. Mając na uwadze doniosłość rozstrzygnięcia poruszonego zagadnienia dla praktyki wymiaru sprawiedliwości, wnoszę aby powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wziął pod uwagę przy jego rozstrzygnięciu także okoliczności, które dotychczas nie były rozważane albo rozważano je jedynie marginesowo w wymienionych wyżej orzeczeniach. W szczególności rozważenia wymaga, czy uzależnienie wyboru środka odwoławczego li tylko od odrębności, albo od braku odrębności postępowania, wszczętego wnioskiem przewidzianym w art. 55 § 1 p.p.s.a., rzeczywiście znajduje uzasadnienie w treści art. 173 § 1 p.p.s.a.
Przyjęcie założenia, że wniosek wszczyna postępowanie odrębne, oznacza oczywiście, że postanowienie o wymierzenie albo o odmowie wymierzenia grzywny, będzie postanowieniem kończącym postępowanie. Jednakże art. 173 § 1 p.p.s.a. nie przesądza wcale, że od każdego postanowienia kończącego postępowanie służy skarga kasacyjna. Zawarta w końcowej części tego przepisu klauzula w brzmieniu „…chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej…” oznacza, że mogą istnieć postanowienia, które wprawdzie kończą postępowanie, ale od których przysługuje zażalenie. Postanowienia te wymienia między innymi art. 194 § 1 p.p.s.a., a wśród nich postanowienie o odmowie sporządzenia uzasadnienia wyroku (pkt 4) i postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej (pkt 7). Nikt nie ma wątpliwości, że są to postanowienia kończące postępowanie, jak również że służy od nich zażalenie, a nie skarga kasacyjna. Jeżeli zatem w tym samym przepisie wymienia się w pkt 10 postanowienie, którego przedmiotem jest ukaranie grzywną, to aby przyjąć, że przepis ten nie obejmuje grzywny wymienionej w art. 55 § 1 p.p.s.a., nie wystarczy argumentować , iż chodzi o postanowienie kończące postępowanie (zob. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, …, op. cit. s. 464-465). Nie można tracić z pola widzenia, że wśród postanowień wymienionych w art. 194 § 1 p.p.s.a. występują nie tylko postanowienia wpadkowe.
Niezależnie od wykładni językowej, trzeba też mieć na uwadze wykładnię celowościową, a w jej ramach odpowiedzieć na pytanie, czy zamiarem ustawodawcy było obciążenie wnioskodawcy obowiązkiem poszukiwania profesjonalnego pełnomocnika w razie konieczności zaskarżenia postanowienia. Obowiązek taki powstałby w razie przyjęcia, że od postanowienia służy skarga kasacyjna.
W ramach wykładni celowościowej rozważenia wymaga także podnoszony marginalnie argument, jakoby przyjęcie zażalenia w rozpatrywanym przypadku uniemożliwiało skarżącemu zaskarżenie postanowienia odmawiającego wymierzenia grzywny organowi. Wydaje się, że więcej argumentów natury celowościowej przemawia za wykładnią, iż pod pojęciem „postanowienia, którego przedmiotem jest ukaranie grzywną” można rozumieć także postanowienie odmowne, niż za sztucznym narzucaniem stronie rygorów skargi kasacyjnej dla ratowania jej prawa do dwuinstancyjności. Warto zwrócić uwagę, że ścisłe trzymanie się literalnego brzmienia art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. nie doprowadziłoby do jednoznacznych wniosków, skoro użyty w tym przepisie wyraz „ukaranie” w ogóle nie występuje w omawianej ustawie. Art. 55 § 1, podobnie jak art. 112 posługuje się terminem „wymierzenia grzywny”, a art. 23 i art. 293 § 1 używają sformułowania „skazania na grzywnę”. Przy braku jednolitości terminologicznej ustawodawcy nie sposób – chyba – interpretować zawężająco sformułowania „…których przedmiotem jest ukaranie…”, a tym samym przyjmować, że na postanowienie odmowne nie ma zażalenia.
Trzeba również pamiętać, że przedmiot postępowania – zarówno zasadniczego, jak i wpadkowego – określa się w momencie wpływu wniosku. W tym momencie nie wiadomo jeszcze, czy grzywna zostanie wymierzona, czy też nie. Wydanie postanowienia odmawiającego wymierzenia grzywny nie zmienia przedmiotu postępowania. Przedmiotem postępowania – a zatem także postanowienia – będzie cały czas „ukaranie grzywną” w rozumieniu art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a.
W każdym razie odpowiedź na pytanie, dotyczące rodzaju środka odwoławczego od postanowienia wydanego w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., wymaga rozważenia wszystkich wymienionych wyżej argumentów. Strona, składając wniosek o wymierzenie grzywny organowi z powodu niedopełnienia przez niego obowiązków wskazanych w art. 55 § 2 p.p.s.a., powinna mieć jasność co do obowiązującej procedury. Tylko wtedy będzie mogła racjonalnie zaplanować swoje działania, realizując jej konstytucyjne prawo do sądu.
Z przytoczonych względów wnoszę jak na wstępie.
Niestety, mimo usilnych starań nie udało się. Za wniosek o wymierzenie organowi grzywny, o jakim mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. (za nieprzekazanie przez organ skargi do sądu) trzeba jednak zapłacić kolejny wpis - w wysokości 100 zł. Taki wniosek płynie z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r.
http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/do/doc ... 21C57B&sc=
zdanie odrębne SNSA prof. Małgorzaty Jaśkowskiej i Joanny Kabat-Rembelskiej.
Zauważyć jednak należy, że po raz kolejny Prezes NSA starał się uchronić obywateli od niekorzystnych dla nich interpretacji prawa. Te dążenie Prezesa NSA - którego wywody wielokrotnie podparte są błyskotliwą wykładnią teleologiczną, powinny (obiektywnie) spotkać się z wyrazami głębokiego szacunku i uznania (zob. też zd. odrębne do uchwały 7 NSA II GPS 1/06, czy też uchwałę 7 NSA II GPS 3/06). Mimo różnych kolei losu, ja też muszę to przyznać.
Warszawa, dnia 10 stycznia 2008 r.
Prezes
Naczelnego Sądu Administracyjnego
L.dz. BO – 4660-43/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Izba Finansowa
Wniosek
o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów
Naczelnego Sądu Administracyjnego
Na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: „p.p.s.a.”,
wnoszę
o podjęcie uchwały wyjaśniającej
1/ Czy wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jest pismem wszczynającym postępowanie w rozumieniu art. 230 § 1 i § 2 p.p.s.a., od którego pobiera się wpis sądowy ?,
2/ Czy od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., służy stronie skarga kasacyjna, czy zażalenie ?
UZASADNIENIE
Niniejszy wniosek o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy art. 55 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.
W art. 54 § 2 p.p.s.a., do którego odwołuje się wyżej przytoczony przepis, ustawodawca nakazał organowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, przekazanie tej skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Z kolei art. 154 § 6 p.p.s.a. określa, że grzywna może być wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Na tle stosowania przedstawionej wyżej instytucji prawnej ujawniły się dwa problemy, które doprowadziły do rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz sprzecznych wypowiedzi przedstawicieli piśmiennictwa. Problemy te są sygnalizowane również w pismach stron, kierowanych do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. pismo Wydziału Informacji Sądowej NSA z dnia 29 listopada 2007 r., V Inf/S 041/449/07).
Pierwszym z tych problemów jest kwestia pobierania wpisu od wniosku o wymierzenie organowi grzywny, drugim zaś zagadnienie środka odwoławczego od postanowienia wydanego w wyniku rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny.
W odniesieniu do pierwszego z wymienionych problemów składy orzekające w sądach administracyjnych zajmowały dwa przeciwstawne stanowiska. Według pierwszego z nich – od wniosku o wymierzenie grzywny organowi nie pobiera się wpisu. Pogląd ten został wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2005 r. (sygn. akt II OZ 1197/05, Lex nr 163319). Zgodnie natomiast z przeciwnym stanowiskiem – wniosek o wymierzenie grzywny podlega wpisowi. Taką opinię można odnaleźć m. in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 stycznia 2006 r. (sygn. akt OZ 1316 i I OZ 1437/05, niepubl.), z dnia 1 lipca 2005 r. (sygn. akt I OZ 668/05, niepubl.), z dnia 8 listopada 2007 r. (sygn. akt II OZ 1104/07, niepubl.), z dnia 11 października 2006 r. (sygn. akt I FZ 298/06, niepubl.), z dnia 3 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II GZ 46/07, niepubl.) oraz z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II GZ 35/07, niepubl.).
W orzeczeniu z dnia 8 grudnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a nie wszczyna nowego postępowania, odrębnego od tego zainicjowanego skargą. Postępowania wszczęte tym wnioskiem powinny być traktowane jako incydentalne (wpadkowe), ściśle wiążące się z już wniesioną skargą i wywołane zarzucaną przez stronę opieszałością organu administracji. Przyjęcie, iż wniosek z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie wszczyna odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego powoduje, że strona składająca wniosek nie ma obowiązku uiszczenia wpisu od tego wniosku.
Pogląd ten został zaaprobowany w glosie do tego postanowienia autorstwa K. Kaszubowskiego (publ. w Gdańskich Studiach Prawniczych – Przeglądzie Orzecznictwa z 2006 r., nr 2, poz. 1). Glosator wyjaśnił, że postępowanie w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. służy jedynie „ponagleniu” organu do wykonania ciążącym na nim obowiązków. Zdaniem przywoływanego autora, uznanie, iż wniosek o wymierzenie grzywny organowi wszczyna odrębne postępowanie utrudniałoby stronie realizację jej konstytucyjnego prawa do sądu. Złożenie takiego wniosku rodziłby bowiem konieczność uiszczenia wpisu i poniesienia kosztów fachowego pełnomocnika w przypadku składania skargi kasacyjnej. Sprzyjałoby to opieszałości organów administracji publicznej.
Problem skutków stwierdzenia istnienia obowiązku zapłaty wpisu został też poruszony w cytowanym piśmie Wydziału Informacji Sądowej NSA. Zwrócono w nim uwagę, że taka praktyka może być poczytana za nadmierny fiskalizm, stanowiący przeszkodę w realizacji prawa do sądu. Skarżący nie dość, że musi uiścić wpis od skargi, to jeszcze żąda się od niego opłacenia wniosku zmierzającego do przymuszenia organu do wykonania czynności, które umożliwią rozpoznanie sprawy. Wyjaśnieniem w tym względzie nie może być odwołanie się do zasady kontradyktoryjności postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż nie ma ona charakteru pełnego.
Odmienny punkt widzenia, uznający konieczność uiszczenia wpisu od wniosku z art. 55 § 1 p.p.s.a., opiera się na założeniu, że wspomniany wniosek wszczyna odrębne postępowanie sądowe, będąc wnioskiem, o którym mowa w art. 63 p.p.s.a. Stosownie do art. 64 § 3 p.p.s.a. do tego wniosku stosuje się przepisy o skardze, a więc także art. 230 § 2 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt OZ 1316/04 i I OZ 1437/05).
Poparcie dla tego poglądu wyrażają przedstawiciele piśmiennictwa, którzy podzielają tezę o odrębności postępowania zainicjowanego wnioskiem z art. 55 § 1 p.p.s.a. Należą do nich m. in. W. Chróścielewski i J. P. Tarno. W opinii wspomnianych autorów, dla rozstrzygnięcia, który wniosek wszczyna nowe postępowanie przed sądem administracyjnym miarodajne jest następujące kryterium: inicjowanie przez wniosek postępowania przed sądem w sytuacji, gdy skarga do sądu nie została jeszcze złożona lub nie została jeszcze przekazana przez organ administracji publicznej. W takim ujęciu wniosek o wymierzenie grzywny organowi podlegałby zaliczeniu do grupy wniosków wszczynających postępowanie sądowoadministracyjne (zob. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wydanie II, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 467).
Zauważyć należy, że zwolennicy poglądu o odrębności postępowania wszczętego wnioskiem z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie rozważają w ogóle funkcji tego przepisu, którą jest przymuszenie organu do przekazania sądowi już wniesionej skargi. Innymi słowy nie udzielają odpowiedzi na pytanie, czy może być sprawą odrębną środek mający na celu wyłącznie usunięcie obstrukcji organu, hamującej rozpoznanie sprawy zasadniczej, której przedmiotem jest kontrola legalności konkretnego aktu administracyjnego. Negatywną odpowiedź na tak postawione pytanie udzielono w piśmiennictwie (zob. P. Brzozowski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06, publikowana w Lex/el. 2007 r.).
Nie rozważają również omawianego przepisu z punktu widzenia wykładni celowościowej, z którą wiążą się kolejne pytania, w tym m.in., czy wolą ustawodawcy było stworzenie konstrukcji zmuszającej stronę do uiszczenia dwóch wpisów (jednego od skargi, drugiego od wniosku o wymierzenie grzywny) oraz czy tak rozumiana konstrukcja art. 55 § 1 p.p.s.a. nie wprowadzałaby zbyt daleko idących ograniczeń prawa jednostki do sądu.
Przechodząc do drugiego zagadnienia, a mianowicie rozbieżności orzecznictwa w kwestii środka odwoławczego od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., należy zwrócić uwagę, że za skargą kasacyjną opowiadają się składy orzekające, które zakładają odrębność postępowania prowadzonego w trybie tego przepisu, a za zażaleniem te składy, które uważają, że postępowanie ma charakter wpadkowy.
Już sam przebieg linii podziału budzi niepokój wynikający z wątpliwości, czy odrębność, bądź brak odrębności postępowania, jest okolicznością istotną z punktu widzenia art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. Będzie o tym mowa niżej.
W każdym razie znak równości, między rzekomą odrębnością postępowania a skargą kasacyjną jako środkiem odwoławczym od postanowienia zapadłego w tym postępowaniu, stawiają składy orzekające w wymienionych wyżej orzeczeniach, opowiadających się za koniecznością pobrania wpisu sądowego, a także m.in. w postanowieniach: z dnia 5 lipca 2006 r. (sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA z 2006 r., nr 6, poz. 156), z dnia 30 sierpnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 683/06, Lex nr 266465), z dnia 29 września 2006 r. (sygn. akt II OSK 1565/06, Lex nr 237137), z dnia 10 sierpnia 2005 r. (sygn. akt I OZ 803/05, Lex nr 238555), z dnia 1 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II OZ 212/05, niepubl.), z dnia 2 października 2007 r. (sygn. akt II OZ 859/07, niepubl.) oraz z dnia 16 listopada 2007 r. (sygn. akt II OZ 1164/07, niepubl.).
Stanowisko, według którego od postanowienia w przedmiocie wymierzenia grzywny organowi przysługuje zażalenie, jest prezentowane w postanowieniu, w którym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o braku podstaw do pobierania wpisu od wniosku o wymierzenia grzywny (postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II OZ 1197/05). Ponadto wyraźnie za tym poglądem wypowiedział się Sąd w postanowieniu z dnia 7 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II GZ 101/07, niepubl.) i z dnia 13 marca 2007 r. (sygn. akt GZ 31/07, Lex nr 232365).). Podobną ocenę prawną wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 21 listopada 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 343/05, Lex nr 199545).
Do przywołanych orzeczeń trzeba dodać jeszcze postanowienia, w których Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie nie wypowiedział się wyraźnie w spornej kwestii, ale rozpatrzył merytorycznie zażalenia stron. Wśród takich orzeczeń można wymienić postanowienia: z dnia 29 września 2005 r. (sygn. akt I OZ 360/05, Lex nr 164153), z dnia 6 stycznia 2006 r. (sygn. akt II OZ 1364/05, niepubl.) oraz z dnia 25 września 2007 r. (sygn. akt I OZ 683/07, niepubl.).
W piśmiennictwie aprobatę dla powyższego stanowiska wyrażają m. in. A. Kabat (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie II, WoltersKluwer, 2006, s. 145, teza 3) oraz T. Woś (zob. T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 260).
Nie wymaga szerszego uzasadnienia, że usunięcie wątpliwości co do rodzaju środka odwoławczego przysługującego od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest pilną koniecznością. Mając na uwadze doniosłość rozstrzygnięcia poruszonego zagadnienia dla praktyki wymiaru sprawiedliwości, wnoszę aby powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wziął pod uwagę przy jego rozstrzygnięciu także okoliczności, które dotychczas nie były rozważane albo rozważano je jedynie marginesowo w wymienionych wyżej orzeczeniach. W szczególności rozważenia wymaga, czy uzależnienie wyboru środka odwoławczego li tylko od odrębności, albo od braku odrębności postępowania, wszczętego wnioskiem przewidzianym w art. 55 § 1 p.p.s.a., rzeczywiście znajduje uzasadnienie w treści art. 173 § 1 p.p.s.a.
Przyjęcie założenia, że wniosek wszczyna postępowanie odrębne, oznacza oczywiście, że postanowienie o wymierzenie albo o odmowie wymierzenia grzywny, będzie postanowieniem kończącym postępowanie. Jednakże art. 173 § 1 p.p.s.a. nie przesądza wcale, że od każdego postanowienia kończącego postępowanie służy skarga kasacyjna. Zawarta w końcowej części tego przepisu klauzula w brzmieniu „…chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej…” oznacza, że mogą istnieć postanowienia, które wprawdzie kończą postępowanie, ale od których przysługuje zażalenie. Postanowienia te wymienia między innymi art. 194 § 1 p.p.s.a., a wśród nich postanowienie o odmowie sporządzenia uzasadnienia wyroku (pkt 4) i postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej (pkt 7). Nikt nie ma wątpliwości, że są to postanowienia kończące postępowanie, jak również że służy od nich zażalenie, a nie skarga kasacyjna. Jeżeli zatem w tym samym przepisie wymienia się w pkt 10 postanowienie, którego przedmiotem jest ukaranie grzywną, to aby przyjąć, że przepis ten nie obejmuje grzywny wymienionej w art. 55 § 1 p.p.s.a., nie wystarczy argumentować , iż chodzi o postanowienie kończące postępowanie (zob. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, …, op. cit. s. 464-465). Nie można tracić z pola widzenia, że wśród postanowień wymienionych w art. 194 § 1 p.p.s.a. występują nie tylko postanowienia wpadkowe.
Niezależnie od wykładni językowej, trzeba też mieć na uwadze wykładnię celowościową, a w jej ramach odpowiedzieć na pytanie, czy zamiarem ustawodawcy było obciążenie wnioskodawcy obowiązkiem poszukiwania profesjonalnego pełnomocnika w razie konieczności zaskarżenia postanowienia. Obowiązek taki powstałby w razie przyjęcia, że od postanowienia służy skarga kasacyjna.
W ramach wykładni celowościowej rozważenia wymaga także podnoszony marginalnie argument, jakoby przyjęcie zażalenia w rozpatrywanym przypadku uniemożliwiało skarżącemu zaskarżenie postanowienia odmawiającego wymierzenia grzywny organowi. Wydaje się, że więcej argumentów natury celowościowej przemawia za wykładnią, iż pod pojęciem „postanowienia, którego przedmiotem jest ukaranie grzywną” można rozumieć także postanowienie odmowne, niż za sztucznym narzucaniem stronie rygorów skargi kasacyjnej dla ratowania jej prawa do dwuinstancyjności. Warto zwrócić uwagę, że ścisłe trzymanie się literalnego brzmienia art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. nie doprowadziłoby do jednoznacznych wniosków, skoro użyty w tym przepisie wyraz „ukaranie” w ogóle nie występuje w omawianej ustawie. Art. 55 § 1, podobnie jak art. 112 posługuje się terminem „wymierzenia grzywny”, a art. 23 i art. 293 § 1 używają sformułowania „skazania na grzywnę”. Przy braku jednolitości terminologicznej ustawodawcy nie sposób – chyba – interpretować zawężająco sformułowania „…których przedmiotem jest ukaranie…”, a tym samym przyjmować, że na postanowienie odmowne nie ma zażalenia.
Trzeba również pamiętać, że przedmiot postępowania – zarówno zasadniczego, jak i wpadkowego – określa się w momencie wpływu wniosku. W tym momencie nie wiadomo jeszcze, czy grzywna zostanie wymierzona, czy też nie. Wydanie postanowienia odmawiającego wymierzenia grzywny nie zmienia przedmiotu postępowania. Przedmiotem postępowania – a zatem także postanowienia – będzie cały czas „ukaranie grzywną” w rozumieniu art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a.
W każdym razie odpowiedź na pytanie, dotyczące rodzaju środka odwoławczego od postanowienia wydanego w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., wymaga rozważenia wszystkich wymienionych wyżej argumentów. Strona, składając wniosek o wymierzenie grzywny organowi z powodu niedopełnienia przez niego obowiązków wskazanych w art. 55 § 2 p.p.s.a., powinna mieć jasność co do obowiązującej procedury. Tylko wtedy będzie mogła racjonalnie zaplanować swoje działania, realizując jej konstytucyjne prawo do sądu.
Z przytoczonych względów wnoszę jak na wstępie.