Zwracam uwagę - na problem wyłaniający się na tle przyjmowania i oceny wstępnej wniosków oraz właściwości organów w ramach udzielania pomocy z ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem Środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich
case: :what:
Przedmiotem skargi jest akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący odmowy przyznania pomocy w ramach działania „Modernizacja w gospodarstwach rolnych” - art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 ze zm. - zwanej dalej w.o.w.).
Już zatem z tego powodu, że nie mamy do czynienia ze zwykłą czynnością materialno-techniczną, lecz aktem z zakresu administracji publicznej, który nadto wymaga uzasadnienia (art. 22 ust. 3 in fine w.o.w.) należy przyjrzeć się jego konstrukcji procesowej. Przede wszystkim podnieść wypadnie, że tego typu akt stanowi oświadczenie woli organu administracji publicznej (tutaj w znaczeniu funkcjonalnym). Organem właściwym w tej sprawie jest zaś Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie. Co prawda ustawodawstwo w tym zakresie jest dosyć niespójne, to jednak za przyjęciem takiego poglądu ostatecznie przemawia przepis ustawy, który dookreśla, że do postępowania o przyznanie pomocy w ramach m.in. przedmiotowego działania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące: „właściwości miejscowej organów” (art. 22 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 1 w.o.w.). Użycie liczby mnogiej świadczy o tym, że właściwymi organami, wydającymi akt, mogą być w tym przypadku jedynie dyrektorzy oddziałów regionalnych, do których wnioski są składane.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR jest właściwym organem do wydania aktu z zakresu administracji publicznej o odmowie przyznania pomocy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy. Ten właśnie organ w postępowaniu sądowoadministracyjnym będzie zatem stroną, jako organ, którego działanie jest przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.). Do tego typu wniosków prowadzi również wykładnia systemowa i funkcjonalna. W ustawie przyznano kompetencję dyrektorowi do wydawania decyzji w sprawach przyznania pomocy; nie jest to zatem jakieś szczególne uprawnienie dla dyrektora. Także z tego powodu wydawanie przez niego innych aktów - o jakich mowa w ustawie - należy uznać za dopuszczalne i znajdujące swoje uzasadnienie w celowości takiego rozwiązania. Przede wszystkim jednak ta koncepcja znajduje swoje umocowanie w normie prawnej rangi ustawowej. Tym samym przepis art. 22 ust. 2 będzie stanowił lex specialis w stosunku do norm ogólnych dotyczących ARiMR.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że uprawnionym do podpisania aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest sam piastun albo upoważniona przez niego osoba (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 września 2006 r., II SA/Ol 456/06, LEX nr 193384- gdzie Sąd badał tę kwestię) W niniejszej sprawie osoba, która zaskarżony akt podpisała nie była upoważnioną do podpisywania aktów z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co czyni akt nieważnym z powodu rażącego naruszenia prawa.
Przechodząc obecnie do istoty problemu jaki zaistniał w niniejszej sprawie wskazać należy, że organ ustalił, że skarżąca nie załączyła ostatniej strony wniosku, co zdaniem organu powoduje, że należy bezwzględnie pomocy odmówić - bez wzywania do usunięcia braków. Takie stanowisko znajduje oparcie w przepisie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Modernizacja gospodarstw rolnych” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 193, poz. 1397 ze zm.), który to przepis stanowi, że jeżeli wniosek o przyznanie pomocy został złożony po terminie lub nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach, lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, Agencja nie przyznaje pomocy. Przepis art. 22 ust. 3 w.o.w. stosuje się odpowiednio.
Należy zatem w pierwszym rzędzie odpowiedzieć na pytanie, czy tego typu niezamierzony (wynikający z upływu terminu i w związku z tym konieczności szybkości działania) brak formalny wniosku, może powodować bezwzględną odmowę przyznania pomocy - bez możliwości konwalidacji określonej wady. Punkt rozważań należy zaczepić o treść całej normy wyłaniającej się z § 14 rozporządzenia krajowego. Otóż z ust. 1 tego przepisu wynika, że obłożono najwyższą sankcją jednocześnie takie zdarzenia jak:
- niezłożenie wniosku w terminie [akurat ta sankcja znajduje usprawiedliwienie];
- brak wypełnienia wszystkich wymaganych pozycji we wniosku;
- niedołączenie choćby jednego dokumentu, których niedołączenie skutkuje odmową przyznania pomocy.
Ale już w ust. 2 zachodzi inna sytuacja, w której wniosek pozostawia się bez rozpoznania, wobec braku we wniosku danych umożliwiających identyfikację wnioskodawcy - chodzi o jego adres. Przy czym, co istotne dla naszych rozważań, tutaj organ ma wpierw obowiązek prowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia adresu wnioskodawcy. Zachodzi zatem taka okoliczność, w której dwa równe podmioty (wnioskodawcy) są inaczej traktowane przez władzę publiczną ze względu na charakter popełnionej wady, która nota bene w tych dwóch przypadkach (§ 14 ust. 1 i § 14 ust. 2) jest taka sama. W pierwszym przypadku (§ 14 ust. 1) podmiot nie wypełnia wymaganego pola (a więc także może być to pole dot. adresu) a organ bezwzględnie odmawia takiemu wnioskowi racji bytu i pomocy nie przyznaje. W drugim zaś wypadku (§ 14 ust. 2) ta sama wada powoduje, że wniosek nie staje się bezskuteczny z mocy prawa, a organ jest obowiązany ustalić adres wnioskodawcy, co przy pozytywnym wyniku daje mu szansę na merytoryczne rozpoznanie wniosku oraz przyznanie pomocy. Tym samy, mimo że nie wypełnił wymaganej pozycji uzyskuje dużo większe uprawnienia niż ten, który nie wypełnił wymaganej pozycji w innym zakresie.
*
Już ta wyżej przeprowadzona analiza może prowadzić do wniosku, że obydwa przepisy są sprzeczne na gruncie zasad techniki legislacyjnej, a co gorsza, że wprowadzają nieuzasadniony podział wnioskodawców naruszając zasadę równości i proporcjonalności, a przede wszystkim zasadę przyzwoitej legislacji.
*
Co więcej, dalsza analiza § 14 prowadzi do podobnych wniosków. Otóż ust. 3 tego przepisu wskazuje, że jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie spełnia innych niż określone w ust. 1 i 2 wymagań, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Co do innych braków, to muszą to być wyłącznie inne dokumenty (załączniki); inne od tych, o jakich mowa w ust. 1. Nie mogą to być także „niewypełnione pozycje we wniosku”, o jakich mowa w ust. 1, gdyż prawodawca dookreślił, że chodzi o pozycje „wymagane”, a więc wszystkie z wyjątkiem tych, które ze względu na charakter lub atrybuty wnioskodawcy - nie są wymagane (np. e-mail; fax. - z powodu ich nieposiadania).
Tym samym prawodawca pozwala w ust. 3 § 14 rozporządzenia krajowego organom władzy publicznej, aby w stosunku do takich samych przecież podmiotów, jak te, o jakich mowa w ust. 1 tej normy, stosować inne kryteria oceny formalnej wniosku i różne sankcje. Innymi słowy wnioskodawca z powodu niewypełnienia choćby jednej pozycji we wniosku zostanie potraktowany inaczej od tego, który do wniosku w ogóle nie załączył dokumentów (innych niż te o jakich mowa w § 14 ust. 1). Ten pierwszy nie zostanie wezwany do uzupełnienia braków i nie otrzyma pomocy; ten drugi zaś wezwany zostanie do uzupełnienia braków w określonym terminie i będzie miał szansę pomoc uzyskać.
Nietrudno teraz odgadnąć do czego zmierza autor niniejszej skargi. Jego zdaniem przepis § 14 rozporządzenia krajowego, w zakresie w jakim różnicuje podobne podmioty prawa i stosuje różne sankcje dla podobnych wad wniosku, a także poprzez swoją wewnętrzną sprzeczność i nieproporcjonalność sankcji, jest niezgodny z art. 2, 32 w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w tym zakresie nie posiada mocy prawnej.
*
Zasady równości - równego traktowania przez władze publiczne, jest podstawową zasadą rządzącą demokratycznym państwem prawa. Zarzut braku proporcjonalności w odstąpieniu od zasady równości ma tu znaczenie pierwszorzędne. Nie można jednak pomijać faktu, że zarzut braku proporcjonalności może opierać się także na naruszeniu tylko art. 2 Konstytucji (zarzut nierzetelnego, niezrozumiale intensywnego działania prawodawcy, korzystającego ze swej swobody regulacyjnej). W ocenie autora skargi sytuacja istniejąca na tle rozpatrywanej sprawy daje podstawy do zakwestionowania proporcjonalności działania legislatora w oparciu o oba wzorce konstytucyjnej kontroli. Tak co do podmiotowego prawa wywodzonego z art. 32 Konstytucji, jak i jej art. 2 - bez nawiązania do wkroczenia w podmiotowe prawo konstytucyjne.
*
Zgodnie z ustalonym na tle art. 31 ust. 3 Konstytucji orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zarzut braku proporcjonalności wymaga przeprowadzenia testu, polegającego na udzieleniu odpowiedzi na trzy pytania dotyczące analizowanej normy: 1) czy jest ona w stanie doprowadzić do zamierzonych przez ustawodawcę skutków (przydatność normy); 2) czy jest ona niezbędna (konieczna) dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (konieczność podjęcia przez ustawodawcę działania); 3) czy jej efekty pozostają w proporcji do nałożonych przez nią na obywatela ciężarów lub ograniczeń (proporcjonalność sensu stricto). Wskazane postulaty przydatności, niezbędności i proporcjonalności sensu stricto składają się na treść wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji „konieczności”. W dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym zasady proporcjonalności Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wskazywał, że jeżeli dany cel jest możliwy do osiągnięcia przy zastosowaniu innego środka, nakładającego mniejsze ograniczenia na prawa i wolności, to zastosowanie przez ustawodawcę środka bardziej uciążliwego wykracza poza to, co jest konieczne, a zatem narusza Konstytucję (zob. w szczególności wyrok z 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3 i wyrok z 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 18).
Zaznaczyć należy, że brak proporcjonalności, wyrażający się w zrównaniu sankcji wobec osoby, która świadomie, w sposób trwały uchyla się od realizacji obowiązku nałożonego przez ustawę, a tym samym uniemożliwia osiągnięcie jej celu, i wobec osoby dopuszczającej się nieznacznego uchybienia w zakresie formalnych przesłanek realizacji tego obowiązku - stanowi europejski standard krytycznej oceny takiego rozwiązania legislacyjnego (por. ETS, C-193/94, Skanavi i Chryssanthakopoulos, wyrok z 29 lutego 1996 r., pkt 37-38).
Odpowiedzieć zatem należy, że brak jest racjonalnych powodów, aby te same podmioty prawa, które składają wniosek o przyznanie pomocy były różnicowane sankcjami ze względu na rodzaj wady popełnionej przy wypełnianiu wniosku. Brak jest podstaw do tego, aby uznać, że tego typu różnicowanie podmiotów było proporcjonalne. Norma § 14 ust. 1 - w zakresie sankcji za niewypełnienie wszystkich wymaganych pól - jest normą nieprzydatną; chyba że założeniem prawodawcy było celowe ograniczenie przyznawania uprawnienia, co byłoby sprzeczne z celem regulacji, a w szczególności z intencją prawodawcy Wspólnotowego.
Tego typu norma nie jest również konieczna dla ochrony interesu publicznego, a jej efekty niewątpliwe nie pozostają w proporcji do nałożonych przez nią na obywatela ciężarów lub ograniczeń. Nie może też ulegać wątpliwości, że możliwe było zastosowanie innych środków, które pozwoliłyby ponadto spełnić cel regulacji. Stosowanie sankcji bezwzględnych wobec wad drobnych i usuwalnych nie może być uznane za regulację odpowiadającą zasadom konstytucyjnym. Szczególnie jaskrawo widoczna jest ta dysproporcja, gdy zauważy się, że w tej samej jednostce redakcyjnej - ale wobec innych (może nawet cięższych naruszeń) zastosowano zupełnie inny model regulacji - pozwalający na konwalidację wad i ewentualne uzyskanie pomocy. Dlatego też trudno zrozumieć, że te same podmioty (popełniając inną pomyłkę), zostaną pozbawione prawa do tej pomocy.
Powyższe rozważania znajdą również zastosowanie dla oceny zachowania wzorca z art. 2 Konstytucji, gdyż jak już zauważono brak proporcjonalności może być badany także w ramach naruszenia tego wzorca. Przy czym jeszcze raz podnieść trzeba, że rozpatrywanie wszystkich ustępów § 14 łącznie, pozwala stwierdzić także naruszenia zasad przyzwoitej, niesprzecznej, logicznej i uzasadnionej legislacji.
Trzeba również zauważyć, że tego typu sankcja, o jakiej mowa w § 14 ust. 1 - w zakresie, w którym nie wypełniono wymaganych pól lub po prostu nie załączono jednej strony wniosku - jest sankcją, której nie znajdziemy w żadnej innej polskiej legislacji. Jakiekolwiek próby takich unormowań spotykają się skutecznie z zarzutem niekonstytucyjności i wadliwości (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 1/08 dotychczas niepublikowana).
Mając powyższe na względzie, wnoszę aby Sąd - na mocy art. 178 Konstytucji oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - odmówił zastosowania w sprawie przepisu aktu rangi podustawowej - § 14 ust. 1 rozporządzenia krajowego, w takim zakresie, jakim narusza on wskazane wyżej zasady konstytucyjne. Tego typu uprawnienie przysługuje bowiem sądowi administracyjnemu w związku z jego niezawisłością i podleganiem wyłącznie Konstytucji i ustawom (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 r., II SA/Ol 119/06; LEX nr 207405).
Z tych wszystkich powodów, wnoszę jak na wstępie.
