Korab
Ekspert w spoczynku
- Dołączył
- 04.2005
- Odpowiedzi
- 580
Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 marca 2007 r. (II GZ 31/07)
Sędzia NSA Rafał Batorowicz
Dz.U.02.153.1270: art. 55 § 1, art. 63, art. 173 § 1, art. 194 § 1 pkt 10
I.
Nie można ustawodawcy przypisać woli ograniczenia zakresu stosowania art. 63 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wniosków wymienionych w innych niż ppsa ustawach. Taki zamiar ustawodawcy pozostawałby w sprzeczności z wyraźnym sformułowaniem „jeżeli ustawy tak stanowią” bez zastosowania dookreślenia wyłączającego ppsa z kręgu ustaw o jakich w przepisie tym mowa.
Z treści art. 63 oraz art. 230 § 1 ppsa z jednej strony i art. 173 § 1 ppsa z drugiej, wyprowadzić należy pogląd, że ustawodawca założył istnienie w ramach postępowania sądowoadministracyjnego kategorii: „postępowania sądowego”, do której należy „postępowanie przed sądem danej instancji”, w tym postępowanie, którego cechą wyróżniającą jest wszczęcie go odrębnym od skargi wnioskiem (art. 63 ppsa); oraz, nie będącej tożsamą, kategorii: „postępowania w sprawie”, wywołanego skargą i kończącego orzeczeniem zaskarżalnym skargą kasacyjną.
Najczęściej postępowania wszczynane różnorakimi przewidzianymi w ustawie wnioskami, nie będącymi tymi o jakich mowa w art. 63 ppsa, dotyczą kwestii incydentalnych i ich tok przebiega w ramach „postępowania w sprawie”. Istnieją jednak „postępowania sądowe” nie będące elementem przebiegu „postępowania w sprawie”, a wśród nich i takie, których wynik nie wpływa bezpośrednio na tok i rezultat „postępowania w sprawie”. Odrębność regulacji w art. 63 i art. 64 ppsa i celowość odesłania do przepisów o skardze stanowią argumenty przemawiające za tym, by uznać, że w art. 63 ppsa chodzi o ostatnio wyodrębnioną, najwęższą, grupę postępowań. Przedstawione rozumowanie prowadzi do wniosku, iż nie ma przeszkód by uznać, że możliwe jest wszczęcie „postępowania sądowego” w rozumieniu art. 63 ppsa mimo, że w toku pozostaje „postępowanie w sprawie” wywołane wniesieniem skargi.
Bez względu zatem na budowę teoretycznych konstrukcji pozwalających na ocenę czy postępowania takie są „szczególnymi postępowaniami sądowoadministracyjnymi”, czy też jedynie postępowaniami wpadkowymi o wyjątkowym charakterze sprowadzającym się do samodzielności w stosunku do „postępowania w sprawie”, wymieniony w art. 55 § 1 ppsa wniosek o wymierzenie organowi grzywny należy do tych wniosków, o jakich mowa w art. 63 ppsa. Podkreślenia wymaga, że na odrębność od „postępowania w sprawie” wskazują: moment składania wniosku gdy „postępowanie w sprawie” pozostaje w szczególnej fazie, w której możliwe jest jeszcze jego zakończenie skutkiem działania organu administracji publicznej w ramach autokontroli; brak bezpośredniego wpływu postępowania z wniosku o wymierzenie grzywny na wynik „postępowania w sprawie”; nikły i niebezpośredni związek z tokiem „postępowania w sprawie”, ograniczający się do stworzenia warunków do jego przyspieszenia; odmienność przedmiotu i celu postępowania wywołanego wnioskiem, które nie zmierza do oceny zgodności z prawem zaskarżanego skargą aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej.
II.
W art. 173 § 1 ppsa przewidziano, że istnieje kategoria postanowień zaskarżalnych skargą kasacyjną. Są to postanowienia kończące postępowanie „w sprawie”. Ponieważ postanowienie o wymierzeniu organowi grzywny nie kończy postępowania „w sprawie”, to nie przysługuje od niego skarga kasacyjna. Nie przeczy temu przedstawiona koncepcja samodzielności postępowań wszczynanych skutkiem wniosków, o jakich mowa w art. 63 ppsa. Wobec takich założeń w ogóle nie zachodzi kolizja pomiędzy art. 173 § 1 a art. 194 § 1 pkt 10 ppsa. Brak więc podstaw do rozważania stosowania norm kolizyjnych. Nie można podważyć stosowania ostatnio wymienionego przepisu do postanowień wydanych na podstawie art. 55 § 1 ppsa. Dlatego też uznać należy, że na omawiane postanowienie przysługuje zażalenie.
III.
W art. 194 § 1 pkt 10 ppsa wymieniono jedynie postanowienia w przedmiocie ukarania grzywną,. Wynika stąd, że na postanowienia inne niż uwzględniające wniosek zażalenie nie przysługuje. Podobnie zresztą podchodzi się w doktrynie i orzecznictwie do kwestii dopuszczalności zażaleń na postanowienia w przedmiocie innym niż jednoznacznie określony w poszczególnych punktach art. 194 § 1 ppsa. Dopuszczalności zażalenia nie można domniemywać, na co wskazuje treść początkowej części art. 194 § 1 ppsa. Z tego też powodu zażalenie na postanowienie o odrzuceniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny, jako niedopuszczalne (nieprzewidziane w art. 194 § 1 ppsa), podlega odrzuceniu na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 i art. 197 § 2 ppsa.
Komentarz:
Powstają oto przeróżne koncepcje wyjaśnienia zagadnienia prawnego związanego z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny. Co więcej, każda z koncepcji ma swoje racje i każda z nich występuje przeciw sobie - i to wprost. Skutkować to musi, albo przyjęciem którejś w toku dalszego orzekania (poprzez przeważenie jednej z nich), albo też uchwałą powiększonego składu lub też uchwałą pełnego składu NSA (zważyć bowiem należy, że to sędziowie trzech Izb - każdy z nich inaczej - interpretują te same przepisy, co prowadzi do istotnych rozbieżności). W niniejszym orzeczeniu - mimo bardzo ciekawego wywodu - doszło jednak do niedopuszczalnej sytuacji procesowej, w której NSA rozpoznając ponownie tę samą sprawę odstąpił od wiążącej go wykładni NSA dokonanej w orzeczeniu II OZ 1197/05 - podkreślając nadto, że się z nią nie zgadza. Powstaje pytanie: która wykładnia NSA jest wiążąca?!
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 marca 2007 r. (II GZ 31/07)
Sędzia NSA Rafał Batorowicz
Dz.U.02.153.1270: art. 55 § 1, art. 63, art. 173 § 1, art. 194 § 1 pkt 10
I.
Nie można ustawodawcy przypisać woli ograniczenia zakresu stosowania art. 63 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wniosków wymienionych w innych niż ppsa ustawach. Taki zamiar ustawodawcy pozostawałby w sprzeczności z wyraźnym sformułowaniem „jeżeli ustawy tak stanowią” bez zastosowania dookreślenia wyłączającego ppsa z kręgu ustaw o jakich w przepisie tym mowa.
Z treści art. 63 oraz art. 230 § 1 ppsa z jednej strony i art. 173 § 1 ppsa z drugiej, wyprowadzić należy pogląd, że ustawodawca założył istnienie w ramach postępowania sądowoadministracyjnego kategorii: „postępowania sądowego”, do której należy „postępowanie przed sądem danej instancji”, w tym postępowanie, którego cechą wyróżniającą jest wszczęcie go odrębnym od skargi wnioskiem (art. 63 ppsa); oraz, nie będącej tożsamą, kategorii: „postępowania w sprawie”, wywołanego skargą i kończącego orzeczeniem zaskarżalnym skargą kasacyjną.
Najczęściej postępowania wszczynane różnorakimi przewidzianymi w ustawie wnioskami, nie będącymi tymi o jakich mowa w art. 63 ppsa, dotyczą kwestii incydentalnych i ich tok przebiega w ramach „postępowania w sprawie”. Istnieją jednak „postępowania sądowe” nie będące elementem przebiegu „postępowania w sprawie”, a wśród nich i takie, których wynik nie wpływa bezpośrednio na tok i rezultat „postępowania w sprawie”. Odrębność regulacji w art. 63 i art. 64 ppsa i celowość odesłania do przepisów o skardze stanowią argumenty przemawiające za tym, by uznać, że w art. 63 ppsa chodzi o ostatnio wyodrębnioną, najwęższą, grupę postępowań. Przedstawione rozumowanie prowadzi do wniosku, iż nie ma przeszkód by uznać, że możliwe jest wszczęcie „postępowania sądowego” w rozumieniu art. 63 ppsa mimo, że w toku pozostaje „postępowanie w sprawie” wywołane wniesieniem skargi.
Bez względu zatem na budowę teoretycznych konstrukcji pozwalających na ocenę czy postępowania takie są „szczególnymi postępowaniami sądowoadministracyjnymi”, czy też jedynie postępowaniami wpadkowymi o wyjątkowym charakterze sprowadzającym się do samodzielności w stosunku do „postępowania w sprawie”, wymieniony w art. 55 § 1 ppsa wniosek o wymierzenie organowi grzywny należy do tych wniosków, o jakich mowa w art. 63 ppsa. Podkreślenia wymaga, że na odrębność od „postępowania w sprawie” wskazują: moment składania wniosku gdy „postępowanie w sprawie” pozostaje w szczególnej fazie, w której możliwe jest jeszcze jego zakończenie skutkiem działania organu administracji publicznej w ramach autokontroli; brak bezpośredniego wpływu postępowania z wniosku o wymierzenie grzywny na wynik „postępowania w sprawie”; nikły i niebezpośredni związek z tokiem „postępowania w sprawie”, ograniczający się do stworzenia warunków do jego przyspieszenia; odmienność przedmiotu i celu postępowania wywołanego wnioskiem, które nie zmierza do oceny zgodności z prawem zaskarżanego skargą aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej.
II.
W art. 173 § 1 ppsa przewidziano, że istnieje kategoria postanowień zaskarżalnych skargą kasacyjną. Są to postanowienia kończące postępowanie „w sprawie”. Ponieważ postanowienie o wymierzeniu organowi grzywny nie kończy postępowania „w sprawie”, to nie przysługuje od niego skarga kasacyjna. Nie przeczy temu przedstawiona koncepcja samodzielności postępowań wszczynanych skutkiem wniosków, o jakich mowa w art. 63 ppsa. Wobec takich założeń w ogóle nie zachodzi kolizja pomiędzy art. 173 § 1 a art. 194 § 1 pkt 10 ppsa. Brak więc podstaw do rozważania stosowania norm kolizyjnych. Nie można podważyć stosowania ostatnio wymienionego przepisu do postanowień wydanych na podstawie art. 55 § 1 ppsa. Dlatego też uznać należy, że na omawiane postanowienie przysługuje zażalenie.
III.
W art. 194 § 1 pkt 10 ppsa wymieniono jedynie postanowienia w przedmiocie ukarania grzywną,. Wynika stąd, że na postanowienia inne niż uwzględniające wniosek zażalenie nie przysługuje. Podobnie zresztą podchodzi się w doktrynie i orzecznictwie do kwestii dopuszczalności zażaleń na postanowienia w przedmiocie innym niż jednoznacznie określony w poszczególnych punktach art. 194 § 1 ppsa. Dopuszczalności zażalenia nie można domniemywać, na co wskazuje treść początkowej części art. 194 § 1 ppsa. Z tego też powodu zażalenie na postanowienie o odrzuceniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny, jako niedopuszczalne (nieprzewidziane w art. 194 § 1 ppsa), podlega odrzuceniu na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 i art. 197 § 2 ppsa.
Komentarz:
Powstają oto przeróżne koncepcje wyjaśnienia zagadnienia prawnego związanego z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny. Co więcej, każda z koncepcji ma swoje racje i każda z nich występuje przeciw sobie - i to wprost. Skutkować to musi, albo przyjęciem którejś w toku dalszego orzekania (poprzez przeważenie jednej z nich), albo też uchwałą powiększonego składu lub też uchwałą pełnego składu NSA (zważyć bowiem należy, że to sędziowie trzech Izb - każdy z nich inaczej - interpretują te same przepisy, co prowadzi do istotnych rozbieżności). W niniejszym orzeczeniu - mimo bardzo ciekawego wywodu - doszło jednak do niedopuszczalnej sytuacji procesowej, w której NSA rozpoznając ponownie tę samą sprawę odstąpił od wiążącej go wykładni NSA dokonanej w orzeczeniu II OZ 1197/05 - podkreślając nadto, że się z nią nie zgadza. Powstaje pytanie: która wykładnia NSA jest wiążąca?!